ARTÍCULOS DE INVESTIGACIÓN

 

El presidencialismo y la reelección presidencial

Asociación Argentina de Derecho Constitucional
JORNADAS DE DERECHO CONSTITUCIONAL
Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 9 y 10 de abril de 2015

 

 

Daniel Alberto Sabsay
Doctorat d' Université. Sección: Derecho Comercial. Universtité de Droit, d' Economie et de Sciences Sociales de
París (París II). Francia. Miembro de la Academia Nacional de Derecho y
Ciencias Sociales - Instituto de Derecho Constitucional.Argentina.

Universidad Autónoma "Gabriel René Moreno"
Facultad de Ciencias Jurídicas, Políticas, Sociales y Relaciones Internacionales.
Instituto de Investigación Facultativo "Mónica Von Bornes Orias"

 

 

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Introducción

El tema de esta investigación trata sobre la forma de gobierno en un sistema democrático y su relación con uno de sus elementos, la reelección en el Poder Ejecutivo. Más precisamente, refiere a una modalidad en particular, el presidencialismo. El que dadas sus características que observaremos en un primer punto, obliga a pensar sobre el impacto que provoca la reelección del único titular del Ejecutivo. Así, en un segundo capítulo observaremos la evolución que ha sufrido la cuestión desde que aparece el presidencialismo en la constitución de Filadelfia. Luego, las características que adquiere esta forma como consecuencia de su adopción en América Latina.

A continuación observaremos lo ocurrido en Argentina. En este país sudamericano, la reforma constitucional tuvo lugar en 1994. La modificación persiguió dos principales objetivos; la reelección presidencial y la atenuación del presidencialismo. ¿Qué ha sucedido a partir de entonces? ¿Se han cumplido esas premisas? ¿En qué medida se ha logrado fortalecer la separación de los poderes? ¿Cómo ha repercutido la enmienda sobre la competencia electoral? Son algunas de los interrogantes que surgen a más de veinte años de la modificación más importante de la Constitución de la historia de Argentina. Estos cuestionamientos nos permitirán hacer algunas reflexiones

 

I. Las Formas de gobierno de la democracia. El presidencialismo

La forma de gobierno refleja la estructura que enmarca el ejercicio de autoridad del Poder Estatal. Refiere fundamentalmente a su acceso, los órganos que la integran, su composición, la relación entre ellos, los mecanismos de control, la duración del mandato, entre otros elementos.

Desde fines del siglo XVIII y durante todo el siglo XIX, a la aparición de la democracia representativa, le seguiría la adopción de las dos formas clásicas de gobierno: parlamentarismo y presidencialismo. Esto fue así, en los Estados que adoptaron los principios del constitucionalismo para la organización del poder. Curiosamente una y otra se establecerían en distintas áreas geográficas. El parlamentarismo de cuño británico, producto de la evolución de las instituciones inglesas, se asentaría en Europa. El presidencialismo —ideado por la imaginación y el pragmatismo del constituyente estadounidense—, por su parte, se instalaría en los Estados Unidos para luego extenderse hasta los más lejanos confínes del continente americano, a medida que las antiguas colonias españolas y portuguesas se independizaron y accedieron a la democracia.

Cuando hablamos de forma de gobierno de la democracia nos referimos a toda modalidad que contemple los caracteres del Estado de Derecho. Es decir, la supremacía de la constitución, la separación de poderes, la declaración de derechos y garantías, el sufragio universal como único mecanismo para el acceso al poder, el carácter temporal del mandato de las autoridades electivas, la función de control suficientemente desarrollada, los principios de legalidad, igualdad y razonabilidad, entre otros postulados fundamentales.

En el siglo XIX, la práctica llevaría a la existencia de sistemas diferentes según las características del lugar donde los mismos eran aplicados. Pero si bien en los hechos es difícil encontrar a cualquiera de las dos formas como un calco de las descripciones teóricas, cuando el sistema se consolida presenta las características más salientes de cada una de ellas. Por tanto, durante todo el siglo XIX las diferencias entre una forma y otra se presentaban como el producto de los distingos entre el orden político y el orden jurídico, más que como un esfuerzo por elaborar nuevos modelos desde la normativa constitucional.

La Constitución Argentina, al igual que la mayoría de las leyes fundamentales latinoamericanas, adopta el presidencialismo como forma de gobierno. Ésta tiene las siguientes características:

La separación entre los poderes es concebida de manera tajante, al menos en la teoría constitucional. El Poder Ejecutivo es unipersonal y es ejercido por el Presidente de la República quien concentra en su persona las calidades de Jefe de Estado y de Jefe de Gobierno. Los ministros y secretarios de Estado, según cuál sea la terminología que se utilice en cada Constitución, son meros asistentes del Presidente, quien los designa y remueve libremente, sin que deba mediar para ello la intervención de ningún otro órgano. En los sistemas donde existe el Vicepresidente, su presencia en el Poder Ejecutivo sólo se efectiviza en caso de acefalía permanente o temporaria en la Presidencia de la República. Sin embargo, esta cuestión admite excepciones, en particular en algunas constituciones de América Central, la de Costa Rica, por caso, en las que se le concede al Vice Presidente, facultades propias o las que el Presidente le delegue. La evolución en Estados Unidos ha tendido en la práctica a una situación similar.

Tanto el titular del Poder Ejecutivo como los miembros del Congreso son elegidos de manera independiente a través del sufragio universal, es decir, como resultado del pronunciamiento directo de la soberanía popular. El mandato de los ocupantes de ambos poderes no puede modificarse una vez que ellos han sido electos. Dicho de otra forma, ni el Congreso, ni el Presidente pueden remover al o a los titulares del otro poder por razones de tipo político. La única causal de excepción a esta regla la constituye un eventual juicio político al Presidente, al Vicepresidente o a los ministros, el que precisamente, y no obstante la terminología utilizada en Latinoamérica para caracterizar a su antecedente extranjero, el "impeachment", no puede fundarse en motivos de orden político.

Ello así, el poder ejecutivo es unipersonal o monocrático, nota que pareciera apartarse de las características de control y descentralización en el ejercicio del poder que deben predominar en una democracia. Un poder del Estado titularizado por un único ocupante conlleva una gran acumulación de potestades en las manos de una sola persona. Tal el motivo por el cual las constituciones latinoamericanas han tendido a limitar las reelecciones presidenciales, ya sea de manera absoluta o impidiendo el número de oportunidades en que ellas pueden tener lugar de manera consecutiva. De este modo se ha querido abreviar en el tiempo potenciales experiencias autoritarias en la titularidad del ejecutivo.

La alternancia en el ejercicio del poder, constituye uno de los principios fundamentales de la democracia. Su razón de ser, se basa en la necesidad de evitar todo continuismo al frente del gobierno que importe una personalización del poder contraria al espíritu del Estado de Derecho. Este requisito adquiere particular importancia cuando se hace referencia al Poder Ejecutivo. Es precisamente en el interior del órgano administrador donde la inobservancia de esta regla puede provocar las situaciones más reñidas con los principios republicanos. El fenómeno se acentúa en el presidencialismo, debido a que esta forma de gobierno sólo reconoce mecanismos absolutamente excepcionales para el acortamiento de los mandatos presidenciales que se encuentran en curso de cumplimiento.

La situación es otra en el parlamentarismo, dado que en esta forma de gobierno el ejecutivo es colegiado y están previstas medidas de acción recíproca entre los poderes políticos a fin de asegurar el acortamiento anticipado de los mandatos de sus titulares. Gros Espiell advierte que "el continuismo indefinido -aún en el caso de que existan elecciones periódicas y teóricamente libres y puras y que el resto del sistema constitucional con sus correspondientes contralores políticos y jurisdiccionales funcione normalmente- genera peligrosos elementos personalistas y autocráticos que afectan negativamente la existencia de una democracia real"; este autor agrega que "la no alternancia en el mando, en sí misma y por las necesarias consecuencias que provoca, hace peligrar la realización de comicios libres y sin fraude" ¹

 

II. El modelo de Filadelfia

Todas las interpretaciones coinciden en poner de manifiesto las desviaciones de los regímenes latinoamericanos en relación con el modelo del país del Norte. Nos parece útil establecer las características más determinantes del presidencialismo norteamericano. La propia génesis de esta forma de gobierno que fue creada por los constituyentes de Filadelfia, surgió, no tanto como una construcción de tipo doctrinario -como ocurrió con el parlamentarismo- sino que fue la expresión del pragmatismo de los representantes de las ex-colonias inglesas. Luego de largas negociaciones, en las cuales se encontraban en pugna principalmente los intereses de los estados grandes con los de los más pequeños, llegarían a una solución en materia de articulación tanto funcional, como territorial del poder². Se trató de dos modalidades hasta entonces desconocidas en el incipiente mundo del pensamiento democrático, aún naciente, y que surgieron de la transformación de una confederación en una federación presidencialista.

Ponemos el acento en el término solución, pues se trató de un meditado acuerdo destinado a zanjar las diferencias de las partes en pugna, de resultas del cual nacería un nuevo régimen político caracterizado por la originalidad de la organización del poder. Este diseño institucional se adecuaba a las características de la estructura estatal naciente, cuyos miembros habituados desde hacía más de tres siglos al manejo de los principios democráticos sabrían imprimirle con el tiempo las adecuaciones más acordes con ellos. Así, aparecerían los anticuerpos necesarios para contrarrestar una excesiva concentración de poder en la persona del presidente de la República. Recordemos que esta suerte de juego entre "checks and balances" estaría dada principalmente por la presencia de los siguientes elementos:

1. Un Congreso fuerte que a lo largo del tiempo ha afirmado un papel de importante contención de las atribuciones del poder ejecutivo, lo que lleva a muchos publicistas de ese país a rebautizar al sistema con la denominación de "régimen congresional" en lugar de presidencialista.

2.    Una Corte Suprema de Justicia federal que, a través de la creación del control de constitucionalidad (luego del dictado del fallo "Marbury vs. Madison en 1803) de las normas y de los actos de gobierno y de una imagen de gran prestigio en la opinión pública, ha logrado una cuota nada desdeñable de poder y, sobre todo, razonablemente protegida de las influencias políticas de los otros poderes del Estado.

3.   Un bipartidismo que a nivel estadual presenta una gran autonomía y que, de hecho, permite hablar de tantos partidos como estados posee el país. Cabe destacar la inexistencia de la "disciplina partidaria" en la relación partido - legisladores.

4.   La característica anterior se refleja en el seno del Congreso, a través de un comportamiento de los legisladores desprovisto de una "disciplina partidaria férrea" en el momento de concretarse las votaciones. Situación realmente excepcional en un sistema que utiliza a las circunscripciones uninominales para la elección de sus representantes. Ello facilita la formación de mayorías que varían en función de la cuestión objeto de tratamiento y no de la pertenencia partidaria de sus representantes. Es decir que se tiende a satisfacer preponderantemente intereses ligados a la representación territorial o a los grandes temas nacionales, en detrimento de las necesidades de las estructuras partidarias. Estas modalidades confluyen en una cultura política basada en la concertación en aras del logro de consensos amplios, de los que participan también actores no políticos.

5.   La extensión del acuerdo del Senado para la designación de los funcionarios (secretarios y responsables de los principales organismos nacionales) que acompañan desde el Ejecutivo la Gestión Presidencial. Cabe destacar que este ha sido el gran hallazgo, producto de la evolución institucional, para contrarrestar el exceso de poder presidencial. Así, todos los secretarios que asisten al Presidente y las cabezas de las agencias gubernamentales descentralizadas son objeto de este tipo de control legislativo. Se trata de un control efectivo, producto de la publicidad que rodea el tratamiento de cada pliego en el Senado, como así también de las posibilidades de participación pública que se contemplan, junto a la gran deliberación en el seno, primero, de la Comisión de Acuerdos y luego, en el recinto de la cámara.

6.   Las facultades colegislativas del presidente son mucho menores que las de sus pares latinoamericanos. Tómese por caso la institución del veto que en el país del Norte sólo puede ser total. Como así también la no concesión al titular del ejecutivo de la potestad de reglamentar la leyes, facultad que éste ha ido recibiendo con "cuenta gotas" como producto de una sutil y mesurada delegación, efectuada a su favor por parte del Congreso

7.   Detrás de muchas de estas características se encuentra presente un federalismo real, en el cual las fuerzas centrípetas y las centrífugas que subyacen en todo sistema de descentralización territorial del poder, se ubican en un justo equilibrio, de modo tal que las autonomías estaduales operan también como un control de los actos del Presidente, en la medida que conservan una cuota apreciable de potestades gubernativas efectivamente ejercitadas por ellas. Ello, con fuertes consecuencias en el comportamiento del Senado, que actúa como una genuina cámara federal, posibilitándose así la participación de los estados en el funcionamiento del gobierno nacional.

El profesor Nelson³ de la Universidad de Miami, analizó de manera exhaustiva las diferencias en los ámbitos de competencia que desde los mismos textos constitucionales, separan a los presidentes estadounidense y argentino. En ese orden de ideas apunta en un acápite titulado el Poder Presidencial en la Constitución Argentina, que en el período posterior a la independencia, las teorías políticas y las realidades gubernamentales fueron integradas en la Carta Magna Argentina. Como resultado de ello, ésta, a pesar de estar ampliamente basada en la de los Estados Unidos, contiene disposiciones diferentes que sorprenden en lo relativo a la magnitud de los poderes presidenciales. Al estudioso le llaman la atención las potestades autónomas del titular del ejecutivo argentino, como por ejemplo la de designar a todos los miembros del Gabinete sin la opinión o acuerdo del Senado, como asimismo, la posibilidad de remover de sus puestos a altos funcionarios de Gobierno. Al respecto, manifiesta su sorpresa de que dicha posibilidad se extienda, inclusive, a los fiscales designados para investigar denuncias de corrupción que pesan contra la propia administración.

Además, a nuestro autor también le llama la atención la amplitud con que el presidente puede hacer uso del veto parcial sobre leyes, a través del cual de hecho logra "re-escribir" dichas normas. El presidente, puede también interferir en el proceso destinado a aprobar en el seno del congreso, el presupuesto y las inversiones. La más significativa prerrogativa presidencial -continúa Nelson-, consiste en la declaración del estado de sitio y en la ejecución de decretos. Bajo el estado de sitio, el presidente puede suspender el libre ejercicio de Derechos Humanos fundamentales, incluyendo la libertad de expresión y de prensa. Por último, pone el acento en el inmenso campo de acción que recibe el titular del ejecutivo como producto de su poder de reglamentar las leyes, el que es ejercido en opinión del catedrático, del modo que más le plazca y sin control alguno. En el mismo orden de ideas podríamos agregar la manera distorsionadora en que ha sido aplicada la institución de la intervención federal (art. 6 CN), la que a pesar de tener una redacción casi idéntica a su similar en la constitución del país del Norte, ha sido objeto de una utilización bien diferente, que también hasta la reforma de 1994, ha servido para acrecentar los poderes del Presidente. Recordemos que éste esperaba que el Congreso no estuviese reunido, para decretar las intervenciones que llevaban a la sustitución de los tres poderes de la provincia intervenida, por un mandatario suyo, bajo el título de interventor.

Consideración aparte merece el modo abusivo en que nuestro presidente ejerce funciones legislativas propiamente dichas, gracias al empleo interesado del dictado de decretos de necesidad y urgencia y delegados, por la defección del propio Congreso que cuando tiene mayoría oficialista -lo que ocurre con gran frecuencia- accede a desprenderse de sus funciones más importantes, poniéndolas en manos del titular del ejecutivo. Por ejemplo de tipo presupuestario, a través de la delegación de los denominados "superpoderes" e inclusive facultades impositivas.

Las mencionadas particularidades del sistema de los Estados Unidos, a las que se les podrían agregar muchas más si analizáramos los comportamientos en el marco de la dinámica del poder, ponen de manifiesto la existencia de importantes frenos a los eventuales abusos del ejecutivo. El presidencialismo en la mayoría de los países latinoamericanos, a diferencia del modelo estadounidense, ha evolucionado hacia una concentración enorme del poder en manos del presidente. Esta característica de su funcionamiento en el mundo de origen latino, no sólo no ha redundado en una mayor eficacia en el ejercicio del gobierno, sino que se ha manifestado como un escollo para asegurar la continuidad constitucional, originando desde los mismos poderes democráticos prácticas autoritarias. Se ha dicho que "el sistema presidencial nace como un sustituto republicano de las monarquías europeas. En ese sentido, los constituyentes norteamericanos que elaboraron la Constitución de 1787 de Filadelfia no tenían un rey a quien coronar y optaron por establecer la figura de un monarca elegido temporalmente. Luego, los países latinoamericanos, que siguieron la gesta de la constitución norteamericana, trasladaron el mismo esquema. Como señaló Bolívar, los países que habían roto con el pasado colonial necesitaban reyes con el nombre de presidentes"⁴.

Además, las modalidades de separación entre los poderes han imposibilitado la concreción de formas de concertación que permitieran un mayor consenso en la acción de gobierno y la resolución desde el sistema de las crisis institucionales. Es de destacar, que un funcionamiento que acentúa de manera tan marcada la concentración del poder impidiendo su descentralización y su ejercicio despersonalizado, debe ser objeto de los correctivos necesarios que posibiliten una acción más efectiva del gobierno y una mayor democratización del sistema en su conjunto.

El Presidente bajo este tipo de pautas asume un rol preponderante el que debiera facilitarle su acción de gobierno. Sin embargo la realidad deja al descubierto una posición mucho más incómoda y frágil para él. Acosado por un número importante de demandas lo que representa un lógico correlato del cúmulo de funciones a su cargo, el presidente ve desgastarse su imagen a lo largo de su mandato hasta ubicarse, muchas veces, en una posición de precariedad en cuanto al apoyo de la voluntad popular. Cuando como consecuencia de esta situación surge una mayoría contraria al Presidente, éste se ve imposibilitado de implementar su programa de gobierno. La oposición, con la expectativa de llegar al cargo presidencial comienza una tarea de destrucción permanente.

El presidencialismo en su versión latinoamericana ha llevado a la configuración de sistemas políticos que en la práctica han perdido gran parte de sus atributos republicanos. Nogueira Alcalá⁵ sostiene al respecto que el presidencialismo latinoamericano ha sido denominado también cesarismo representativo por ciertos autores, para quienes el régimen si funciona correctamente se diferencia de la dictadura, por el hecho de que el poder del jefe de Estado no es ilimitado ni arbitrario y que existe según regla constitucional preestablecida. A ello se agrega, -continua nuestro autor-, que el sistema (al menos en teoría) respeta las otras instituciones y garantiza las libertades públicas, que su autoridad política proviene de una elección popular competitiva y es limitada en el tiempo. Luego, destaca que el Presidente posee amplios poderes de los cuales sólo responde ante el pueblo que lo eligió, aun cuando comparte el gobierno del Estado con un parlamento con prerrogativas limitadas, ya que el ejecutivo se convierte en colegislador. Por nuestra parte, queremos expresar que la Justicia, como poder del gobierno democrático, rara vez presenta una independencia susceptible de convertirla en un órgano de verdadero control de los poderes políticos del Estado y de garantía de los derechos fundamentales de los gobernados.

El profesor chileno, efectúa una detallada reseña de las competencias de los presidentes latinoamericanos, tanto en las constituciones formales como en las prácticas institucionales. El balance de la investigación resulta revelador de un estado de cosas que ha llevado, casi sin excepción, a una acentuada concentración de funciones en uno de los poderes, desequilibrando de manera excesiva el principio de separación de los mismos. Otros comparatistas consideran que la preponderancia presidencial en América Latina ha buscado explicarse a través de diversos factores, entre los que destacan: la tendencia a la personalización del poder en la persona del presidente de la República, producto de un cierto grado de inmadurez política del pueblo; la manipulación del Congreso por el presidente a través de favores electorales y la corrupción; por la necesidad de adaptarse a la realidad de países en vías de desarrollo; por el otorgamiento al presidente de la República de poderes de los que no dispone el presidente de los Estados Unidos⁶. Cualquiera sea el peso en los diferentes países latinoamericanos de cada uno de los factores señalados, al menos hay un hecho objetivo de carácter constitucional que es la ampliación de los poderes presidenciales por encima de los que posee el presidente de los Estados Unidos.

Mario Midón en su libro consagrado al estudio de los decretos de necesidad y urgencia, tal vez uno de los instrumentos a través de los cuales de manera más brutal se ha canalizado la vocación hegemónica de los presidentes latinoamericanos, enumera de manera prolija el abanico abrumador de facultades que concentra el titular del ejecutivo en nuestras latitudes. Esto le permite concluir que en realidad en sistemas presidencialistas como el diseñado por la constitución argentina, el poder ejecutivo posee facultades que no tiene su similar norteamericano. Así, el presidente es jefe supremo de la Nación y tiene a su cargo la administración general del país. Participa en la formación de las leyes. Concede jubilaciones, retiros, licencias. Concluye y firma tratados de paz, de comercio, de navegación, de alianza, de límites y de neutralidad con las potencias extranjeras, por sí solo. Provee los empleos y grados militares de la Confederación. Declara la guerra y concede patentes de corso. Declara el estado de sitio en uno o varios puntos de la República, por peligro exterior o interior. Puede arrestar y trasladar las personas de los perturbadores en casos de sedición. Es el Jefe de los gobernadores provinciales⁷

Lo expresado ha suscitado la búsqueda de institutos que puedan resultar útiles para revertir este estado de cosas que conspira contra la plena vigencia del Estado de Derecho, en tanto debilita el principio de separación de poderes, lo que impulsa a reformar el sistema a través de su atenuación o de su reemplazo liso y llano por otra forma de gobierno diferente. Las propuestas de enmiendas pueden ser presentadas de conformidad con el grado de profundidad que importaría la modificación que cada una de ellas produce sobre el esquema presidencialista de organización del poder. Llegados a este punto cabe preguntarse cómo debería encararse la reelección presidencial.

 

III. La periodicidad de la renovación de autoridades en el marco del Estado de Derecho

Esta temática merece una consideración especial, pues su modo de tratamiento hace a la salud de las instituciones democráticas en su conjunto. Consideramos que esta característica es así dado que uno de los objetivos más caros que se persigue por medio del Estado de Derecho, consiste en la limitación de las prerrogativas de los gobernantes, tal la razón de ser de la separación de los poderes, como así también del carácter temporal del ejercicio de los cargos electivos. Todos estos principios están íntimamente vinculados debido a que tienen como meta, impedir que una democracia pueda convertirse en alguna forma de autocracia, como resultado de la personalización del poder. Esta anomalía corroe el imperio de la ley, la vigencia de los derechos humanos y de los valores de libertad, igualdad, justicia y por ende, la seguridad jurídica. Por ello, las constituciones de los países democráticos, en función de las características que presenta cada una de las sociedades en las que ellas rigen, contienen cláusulas limitativas del tiempo de los mandatos, como así también de la sucesión en el ejercicio de los mismos.

El análisis que hemos realizado ha sido cuestionado a través de diferentes argumentos. Estas explicaciones se centran en la consideración de que toda limitación a la reelección de los gobernantes importa un cercenamiento del derecho político del que es titular todo ciudadano de poder hacerse elegir para acceder a un cargo de gobierno. Esta postura manifiesta que esas limitaciones se constituyen en violaciones al principio de igualdad contemplado en el artículo 16 de la Constitución Argentina. Dentro de esta línea de pensamiento se sostiene, asimismo, que a través de las mismas se provocan actos de discriminación, de los cuales, los afectados son objeto de proscripción. Estos razonamientos, buscan su razón de ser en la letra de varios de los tratados internacionales contemplados en el inciso 22 del artículo 75 de la constitución federal. A continuación señalaremos los motivos que a nuestro criterio tornan insustentable dicha argumentación.

En relación con el principio de igualdad, una jurisprudencia constante de nuestro máximo tribunal considera -como recuerda la Cámara Nacional Electoral en el considerando 4° de la causa "Lascano, J. H. s / acción de amparo" (Expte. N° 2991/98)- "que la garantía de la igualdad ante la ley consagrada por el art. 16 de la Constitución Nacional no obstante a que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considera diferentes, con tal que la discriminación no sea arbitraria ni importe ilegitima persecución o indebido privilegio de personas o grupo de personas, aunque su fundamento sea opinable (CSJN Fallos 310: 849, 943, 1080; 311:1042, 1451, 2781; 312: 812, 840), y consiste en que todos los habitantes de la Nación sean tratados del mismo modo siempre que se encuentren en idénticas condiciones, deforma tal que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de los que se concede a otros en iguales circunstancias (CSJN Fallos 312:826, 851,1082; 313:1333)". La claridad de la doctrina que se deriva de nuestra cita, con la cual coincidimos absolutamente, nos inhibe de toda aclaración al respecto.

En materia de derechos políticos debe distinguirse claramente entre el sufragio activo y el sufragio pasivo. Respecto al primero, el derecho vigente debe asegurar a todos los ciudadanos su calidad de electores, siempre que no se dé alguna de las causales excepcionales de edad, nacionalidad, incapacidad, entre otras, de manera de poder sufragar en los distintos comicios para la elección de autoridades. Mientras que en lo que hace al derecho a ser elegido, pueden darse requisitos distintos de fuente constitucional según cual sea el cargo que se aspire ocupar. Por ejemplo cuando se trata de evitar que la misma persona pueda acceder al poder ejecutivo de manera continuada e ilimitada en el tiempo. Pues bien, el límite de tiempo acá actúa como uno de los elementos que definen el perfil institucional del órgano en cuestión, el que ha sido establecido en aras de satisfacer el interés general de la comunidad. El mandato constitucional de ningún modo está dirigido a proscribir, sino que hace énfasis en el interés general de los ciudadanos a ser gobernados de conformidad con los postulados de la democracia y no en el de ellos como potenciales candidatos a ser electos y reelectos para un determinado cargo.

En relación con las nociones de igualdad y de discriminación de acuerdo con lo estipulado en los tratados internacionales con jerarquía internacional (art. 75, inc. 22 C.N.), la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha determinado que "la noción de igualdad se desprende directamente de la unidad de naturaleza del género humano y es inseparable de la dignidad esencial de la persona, frente a la cual es incompatible toda situación que, por considerar superior a un determinado grupo, conduzca a tratarlo con privilegio; o que, a la inversa, por considerarlo inferior, lo trate con hostilidad o de cualquier forma lo discrimine del goce de los derechos que sí se reconocen a quienes no se consideran incursos en tal situación de inferioridad. No es admisible crear diferencias de tratamiento entre seres humanos que no se correspondan con su única e idéntica naturaleza" (C1DH, Opinión Consultiva 4/84). Más adelante la Corte sostiene que "sin embargo, por lo mismo que la igualdad y la no discriminación se desprenden de la idea de unidad de dignidad y naturaleza de la persona, es preciso concluir que no todo tratamiento jurídico diferente es propiamente discriminatorio, porque no toda distinción de trato puede considerarse ofensiva, por sí misma, de la dignidad humana".

Por último, en lo relativo a la invocación de los tratados sobre derechos humanos, se debe tener en cuenta que éstos "al obligar a la efectividad de los derechos políticos en jurisdicción interna de los estados, prevén el derecho electoral activo y pasivo para impedir su cercenamiento, pero no tienen -ni por lejos- la finalidad de prescribir cómo han de ser las estructuras concretas de poder ni son hábiles, por ende, para autorizar o vedar la reelección. Que quien está -o ha estado- en ejercicio del poder pueda o no pueda ser reelecto, abre un espectro de modalidades y de variantes que cada Estado queda en disponibilidad para asumir a criterio -siempre razonable- de lo que su derecho interno -en primer lugar, su constitución- decide. Tales tratados regulan derechos políticos y electorales, pero no diseñan una estructura de poder. Las normas constitucionales que vedan o limitan las reelecciones no lastiman ni el derecho a ser elegido de quienes no pueden serlo, ni el derecho a elegir de los que desearían la reelección, ni los derechos humanos emergentes de tratados internacionales, ni el poder electoral del pueblo que confiere legitimidad de origen a los gobernantes, ni la igualdad constitucional prohibitiva de discriminaciones arbitrarias, ni el derecho de los partidos a proponer candidaturas al electorado"⁸

La Corte Suprema de Argentina en una sentencia reciente⁹ se pronunció sobre esta cuestión. El caso se planteó frente a la habilitación por parte de la justicia provincial de un tercer mandato consecutivo a favor de un gobernador de provincia, en contra de lo expresado en la constitución local, que limita la reelección a un único mandato consecutivo. En la presentación judicial que hacían los apoderados del partido de gobierno se manifestaba que las cláusulas de la constitución provincial que impiden la reelección ilimitada del titular del Ejecutivo eran proscriptivas. Las razones volcadas por la Corte para impedir que se concretara la candidatura son similares a los argumentos que hemos manifestado precedentemente.

 

IV.La reelección presidencial en la reforma constitucional de 1994

La posibilidad para el Presidente y el Vicepresidente de ser reelectos de manera continuada estuvo en la base de la necesidad de la reforma de 1994. El deseo manifestado prácticamente desde los inicios de su gestión por el ex presidente Carlos Saúl Menem, de acceder nuevamente al cargo luego de concluido el mandato para el cual fue electo en 1989, se transformó en el impulso, que luego de distintas vicisitudes suscitadas tanto en el plano político como en el seno del Congreso, desembocó en la firma de un acuerdo con el líder del principal partido de oposición que contempló los lineamientos para una futura reforma de la constitución.

En Latinoamérica, el principio de no reelección del Presidente de la Nación se erige en prácticamente el único mecanismo efectivo, encaminado a evitar la perpetuación en el ejercicio del poder de quienes son llamados a ejercer el Ejecutivo. Asilo entendió Alberdi¹⁰ cuando fundamentó sabiamente la no reelección inmediata del primer mandatario. El anterior artículo 77, que fuera reemplazado por el actual artículo 90¹¹, no impedía la reelección presidencial, pero para que el Presidente o el Vicepresidente pudiesen hacerse reelegir en el ejercicio de esas funciones debían dejar pasar el intervalo de un período. Es decir que la precedente disposición en realidad no vedaba la reelección, sino que impedía que ella pudiese tener lugar de manera inmediata, posterior a la finalizacion del período en curso. El principio de la no reelección presidencial inmediata en el constitucionalismo latinoamericano, ganaría más adelante en severidad cuando la Constitución mexicana introduce en 1917 la cláusula de la no reelección absoluta.

La transición democrática iniciada en numerosos países latinoamericanos a finales de la década del '70, significó para muchos de ellos el cambio de sus respectivas leyes fundamentales. En lo que hace a nuestro tema, las flamantes disposiciones se enmarcan de manera prácticamente unánime en la senda no reeleccionista del titular del Poder Ejecutivo. Así ocurre en las nuevas Constituciones de Ecuador, Guatemala, El Salvador, Haití, Paraguay, Colombia, Brasil —luego reformada en el mismo sentido del artículo comentado—, Chile, Honduras y Bolivia. Se debe destacar que éste ha sido un tema que ha ocupado especialmente a los constituyentes latinoamericanos. En la mayoría de los casos se toma como modelo la variable de la Constitución mexicana. La Constitución de Honduras pone de manifiesto la convicción con que ha sido adoptada esta práctica. En ella se expresa el principio de no reelección absoluta del Presidente para luego precisar, que quien "quebrante esta disposición o proponga su reforma, así como aquellos que lo apoyen directa o indirectamente, cesarán de inmediato en el desempeño de sus respectivos cargos y quedarán inhabilitados por diez años para el ejercicio de toda función pública".

Sin embargo, a partir de la década del 90 esta modalidad se irá diluyendo. En efecto, la iniciativa contraria a este principio se produce en Perú y ello nos parece por demás elocuente, en el país andino en 1979, luego de la caída del régimen militar, se sanciona una nueva constitución. En ella aparece el principio de no reelección absoluta, el que es modificado en 1993 a instancias del entonces presidente Alberto Fujimori. El único gobernante latinoamericano que desde la "nueva ola democrática" consigue mantenerse en el poder luego de un golpe institucional, es precisamente quien produce el cambio en la solución no reeleccionista adoptada de modo unánime en todas las restauraciones democráticas de nuestro continente. Este precedente es seguido en 1994 por Argentina. Pero la tendencia no se detiene allí, la reforma de la Constitución de Brasil en 1997, también incluye esta posibilidad. Así ocurre también en 1998 en Venezuela, cuya Constitución precedente sólo permitía una reelección cuando había transcurrido el tiempo de dos mandatos presidenciales¹². Inclusive en Colombia, donde la reelección presidencial había sido prohibida en un plebiscito en 1958, es permitida por una reforma constitucional en 2004. Curiosa es la situación de Costa Rica, ya que la Sala Constitucional de la Corte Suprema revocó el 4 de abril de 2003 una reforma a la Constitución de 1969, que prohibía la reelección presidencial. La Sala dijo que la Asamblea Legislativa no puede limitar los derechos otorgados por la Asamblea Constituyente de 1949 y la resolución se aprobó con cinco votos a favor y dos en contra. El fallo generó el rechazo de diversos sectores del país, los cuales alegan que, por tratarse de una reforma a la Constitución, ésta debió haber sido aprobada por el Congreso y no por la Sala. Por último la convención constituyente ecuatoriana ha seguido el mismo temperamento en 2008.

Frente a este panorama que hemos dado de forma básica, la situación de Argentina es por demás desconcertante. El modelo seguido por todos los países hermanos, a pesar de que como hemos visto, varios de ellos seguirán luego el mismo camino reeleccionista adoptado por nuestro país- no sólo no ha servido de enseñanza en el interior de un proceso de transición que como el nuestro está íntimamente relacionado con los de los casos ya citados, sino que de manera paulatina y sostenida se ha ido incorporando la variable reeleccionista. La innovación —consideramos que ella lo es en la medida que modifica el texto original de la Constitución, como así también el sesgo en que ha incursionado el nuevo constitucionalismo latinoamericano— se produce en Argentina en dos niveles: primero, en las reformas a las constituciones provinciales que han sido efectuadas desde 1986; luego, como propuesta de modificación de la Constitución Nacional que se concreta en 1994.

La mayoría de las constituciones de las provincias argentinas admite la reelección de sus gobernadores y vicegobernadores bajo dos modalidades. La primera y la más extendida contemplan la posibilidad de una única reelección inmediata¹³ y es la que adoptan las cartas magnas de San Juan, Córdoba, Río Negro, Tierra del Fuego, Formosa, Chubut, La Pampa, Chaco, Buenos Aires, Neuquén, Tucumán, Corrientes, Salta, Santiago del Estero y Jujuy. También presenta esta modalidad la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La Rioja, Catamarca y San Luis, adoptaron la reelección consecutiva ilimitada que luego fue modificada, de resultas del fallido intento de incorporar este temperamento a la Constitución de Misiones en 2007, oportunidad en que fue rechazado por el pueblo convocado a un referéndum confirmatorio. Sin embargo, las constituciones de Formosa y de Santa Cruz prevén esa modalidad. Mendoza, Santa Fe y Entre Ríos, son las únicas provincias cuyas constituciones no posibilitan la reelección consecutiva de sus gobernadores y vicegobernadores.

La misma realidad se repite en distintas jurisdicciones, tanto nacional como provinciales, con situaciones políticas y preponderancias partidarias de distinto signo. Se apela a todo tipo de recursos para lograr el objetivo reeleccionista. En coincidencia con nuestra línea argumental y la de los autores citados, González Bergez expresa que "la veda de la reelección inmediata en el más alto cargo ejecutivo (donde se manejan la fuerza y la Bolsa), establecida en el artículo 77, es una de las previsiones más sabias de la Constitución, inexcusable en América Latina para conservar la República Democrática". Y luego apela a las sabias palabras de Lebensohn, quien como presidente del bloque radical de la Convención Reformadora de 1949 sostuvo: "El artículo 77 de la Constitución es la garantía suprema de las libertades populares y la mejor valla contra la arbitrariedad. Puede un gobernante avasallar todos los derechos; pero tiene cierto límite, plazo infranqueable en la prohibición dictada por el sufrimiento de dos generaciones de argentinos. Su remoción es el objeto de la reforma".

La búsqueda del antecedente de los Estados Unidos constituye en realidad un recurso de muy escaso valor. En este país, el mandato presidencial dura cuatro años y se permite una única reelección inmediata, como una suerte de aval a la introducción de la reeleccion inmediata. Como se precisara precedentemente, el presidencialismo de ese país presenta aristas tan distintas a las de Latinoamérica, que torna inconducente su comparación recíproca, en aras de lograr el debilitamiento de uno de los pocos controles sobre el Ejecutivo que perduran en nuestras latitudes. En el país del Norte, como ya hemos precisado, se lograron muchos de dichos controles, mecanismos que han resultado eficaces para acotar los posibles desbordes del Presidente. En ese sentido, el problema de la reelección presidencial no adquiere las características que tiene en nuestro medio. Sin embargo, esta cuestión, como recuerda Sundquist, ha estado presente desde los albores de la aplicación de la Constitución de Filadelfia.

Precisamente este autor manifiesta que dicho tema ha sido el tópico de mayor recurrencia y persistencia en lo que hace al diseño de la estructura constitucional.

"La cuestión giró en torno —manifiesta Sundquist— a dos puntos. Primero, si el derecho del Presidente a ser reelecto por un número indeterminado de mandatos era susceptible de crear en los Estados Unidos una monarquía electiva. Segundo, en caso de restringirse el tiempo de ejercicio de la presidencia a un solo mandato, si dicho plazo debía ser alargado o no de cuatro a seis años". Luego expresa que fue George Washington, quien al renunciar a la posibilidad de presentarse para un tercer mandato en 1796, estableció el límite de ocho años para el ejercicio de la presidencia por una misma persona; ejemplo que luego fue seguido por los subsiguientes Presidentes Thomas Jefferson y James Madison. Por ese motivo, cuando asume James Monroe como cuarto Presidente, ese comportamiento ya era considerado como una costumbre constitucional inamovible. Sin embargo, una iniciativa del Senado votada en enero de 1824 por 30 senadores contra 3 y luego rechazada por la Cámara Baja, aconsejaba una enmienda que incorporará esa práctica al texto constitucional. Es de destacar que algunos años después, el Presidente Andrew Jackson, en su mensaje anual al Congreso, consideró "que era aconsejable limitar el tiempo de ejercicio del Primer Magistrado a un solo mandato de cuatro o seis años". Es interesante reproducir algunos de los argumentos en los que el citado estadista basaba esa recomendación. Ellos estuvieron presentes en todos los mensajes dirigidos al Congreso durante los años en que ejerció la presidencia. Jackson sostenía que ese límite "fortalecería los controles por medio de los cuales la Constitución persigue asegurar la independencia de cada órgano del gobierno. Un Presidente no reelegible se encontraría en la medida de lo posible, fuera de la órbita de impropias influencias" y más adelante agregaba que "él (Presidente), podría entonces cumplir con las solemnes responsabilidades derivadas de sus funciones sin encontrarse comprometido con otro objetivo, distinto que la estricta observancia de sus deberes constitucionales"¹⁴. No obstante estos argumentos, la propuesta no se impuso en el recinto del Congreso.

La práctica de autolimitación a sólo dos mandatos inmediatos prosiguió hasta que Franklin D. Roosevelt la deja sin efecto y es reelecto tres veces. Por ello, luego de la Segunda Guerra Mundial, una nueva enmienda convirtió finalmente en letra escrita lo que la costumbre constitucional había conseguido mantener durante un siglo y medio. Ella se motivó en el deseo de impedir que se repitiera la experiencia en que había incurrido el Presidente demócrata. No obstante, hasta 1982 han existido serios intentos de limitar el plazo de ejercicio continuado de la presidencia a un único mandato de seis años. En dicho año, una Comisión expresamente constituida a esos fines y que se autotituló "Comisión para un único mandato presidencia] de seis años", prosiguió con dicha prédica, pero pese a tener importantes apoyos, no logró cumplir con su objetivo. Hemos hecho esta rápida reseña del estado de la cuestión en los Estados Unidos a fin de demostrar que este tema —contrariamente a lo que de manera ligera muchas veces se sostiene— aún es objeto de debate en dicho país y ha sido uno de los tópicos de la agenda institucional que más ha dado que hablar en el devenir de su vida política.

La redacción que el reformador argentino le ha dado al artículo sobre la duración del mandato presidencial, se inspira en la solución estadounidense, pues la reelección presidencial queda limitada a un único período consecutivo y se acorta el mandato a cuatro años. El nuevo artículo se aleja en parte de lo que prescribía la ley declarativa de la necesidad de la reforma de la constitución. A pesar de que en la ley 24309 el texto correspondiente a esta disposición disponía al respecto: "reducción del mandato de Presidente y Vicepresidente de la Nación a cuatro años con reelección inmediata por un solo período...", la modificación definitiva avanza sobre el precedente del derecho norteamericano, al posibilitar una nueva reelección, eso sí, siempre que medie el intervalo de un mandato. Como corolario de esta novedad se ha conseguido que luego de la reforma se haya extendido el tiempo durante el cual una misma persona puede ejercer la presidencia o la vicepresidencia. Nuestra Constitución contempla un presidencialismo que le permite al mismo ciudadano la posibilidad de desempeñarse 16 años como titular del Poder Ejecutivo, mediando un período de cuatro de intervalo luego de los ocho primeros, o inclusive más, si ha accedido a la presidencia en su juventud.

Llama la atención que la reelección inmediata haya sido introducida no obstante el propósito que se había trazado el constituyente de 1994 de atenuar el presidencialismo. A esos efectos se crearon nuevos órganos como el Consejo de la Magistratura para fortalecer la independencia de la Justicia, se introdujo la figura del Jefe de Gabinete de Ministros, se "constitucionalizaron" las facultades legislativas del Presidente, entre otras modificaciones. La realidad demuestra que las mismas no han cumplido con el propósito de la reforma; por el contrario, el modelo "hiperpresidencialista" goza de muy buena salud y se ha ido acrecentando bajo las administraciones Kirchner. Desde la reforma Menem y Cristina Fernández de Kirchner lograron ser reelectos. El primero intentó por todos los medios conseguir una nueva reelección consecutiva, a través de una interpretación que se basaba en el carácter proscriptivo de la limitación. La actual titular del Poder Ejecutivo sucedió a su esposo y luego fue reelecta. Antes de la derrota de su partido en las Elecciones Legislativas de 2013, se habló de la necesidad de reformar la constitución para conseguir un nuevo mandato.

 

V. Consideraciones Finales

El presidencialismo es la única forma de gobierno democrática que posee un poder ejecutivo unipersonal. La creación de la constitución de Filadelfia contempla como principal correlato la forma federal de Estado que se refleja en formas efectivas de control del poder presidencial. Fundamentalmente, el Senado que interviene en los más importantes actos del ejecutivo en un esquema de diálogo entre poderes que permite que por ejemplo preste acuerdo para la designación de los colaboradores presidenciales y los titulares de los entes descentralizados.

El presidencialismo en su versión latinoamericana carece de esos contrapesos y en la mayoría de los casos se trata de estados unitarios, mientras que en los restantes de federalismos muy débiles que carecen de las herramientas de control del modelo estadounidense.

La prohibición de la reelección de los presidentes ha sido prácticamente el único instituto que ha establecido una limitación al menos temporal en el ejercicio del poder presidencial en América Latina. En un principio las transiciones democráticas en nuestro subcontinente trataron de limitar al máximo la reelección presidencial. Sin embargo, a partir de la década de los '90 del siglo pasado, la tendencia comenzó a revertirse. Esto ha llevado a una personalización del poder y a un fortalecimiento de la autoridad del presidente, quien en muchos países tiene un papel preponderante que penetra de manera notable en la esfera de los poderes legislativo y judicial.

 

Notas

¹ GROS ESPIELL, Héctor, "Alternancia en el gobierno", en: "Diccionario Electoral"- IIDH-CA-PEL, San José de Costa Rica, 1989

² Conf.: Saguir, Julio, "Unión o Secesión - Los procesos constituyentes de Estados Unidos de América (1766 - 1787) y de Argentina (1810 - 1862)", Prometeo iibros, Buenos Aires 2008.

³ NELSON, Christopher M, "An Oportunity for Constitucional Reform in Argentina: Re-election, Miami Inter-American Law Review, 1995, p. 7

⁴ LARÍA, Aleardo, "Calidad Institucional y Presidencialismo - Los problemas no resueltos de Argentina, Ed. Nuevo Hacer- Grupo Editorial Latinoamericano, Buenos Aires, 2008, p. 83

⁵ NOGUEIRAALCALA, Humberto, "Los Regímenes Presidencialistas de América Latina", en: "Presidencialismo vs. Parlamentarismo: Materiales para el estudio de la reforma constitucional", Consejo para la Consolidación de la Democracia, EUDEBA, Buenos Aires, 1988, págs. 125/168.

⁶ LAMBERT, Jacques, "La transposition du régime présidentiel hors les Etats Unis: le cas de l'Amérique Latine, Revue de Science Politique Francaíse, Paris, 1981.

⁷ MIDON, Mario, "Decretos de Necesidad y Urgencia", La Ley, Buenos Aires, 2001, ps. 19/20.

⁸ BIDART Campos, Germán J., El Derecho, 153:1041.

⁹ Unión Cívica Radical de la Provincia de Santiago del Estero c/ Santiago del Estero s/acción declarativa de certeza (12/10/13).

¹⁰ALBERDI, Juan B., "Bases y puntos de partida para ¡a organización política de la República Argentina", Capitulo XXV, 1852.

¹¹ Art. 77 Constitución Nacional argentina: El presidente y vicepresidente duran en sus empleos el término de seis años; y no pueden ser reelegidos sino con intervalo de un periodo. Art. 90 reforma constitucional de 1994: El presidente y vicepresidente duran en sus funciones el término de cuatro años y podrán ser reelegidos o sucederse reciprocamente por un solo período consecutivo. Si han sido reelectos o se han sucedido reciprocamente no pueden ser elegidos para ninguno de ambos cargos, sino con el intervalo de un período.

¹² Es de recordar que en este país en 2007, el presidente Chávez intentó introducir la modalidad de la reelección consecutiva ilimitada, pero perdió el referéndum en el que la misma debía ser aprobada.

¹³ La cláusula tipo es la siguiente: El Gobernador y Vicegobernador pueden ser reelectos o sucederse reciprocamente, por un nuevo período únicamente. Si han sido reelectos o se han sucedido reciprocamente, no pueden ser elegidos para ninguno de ambos cargos, sino con intervalo de un período. Esta ha sido tomada de la Constitución Nacional.

¹⁴ SUNQUIST, James L, "Reform and efective Government, The Brookings Institution, Washington, 1986, p.41.

 

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