TEORÍA Y FILOSOFÍA

 

LOS PRINCIPIOS FILOSÓFICOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y LA REFORMA DEL SISTEMA DE PENSIONES EN BOLIVIA

 

 

Blithz Y. Lozada Pereira¹

 

 

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Resumen

Desde que terminó la Segunda Guerra Mundial, la protección pública a la población devastada por la catástrofe bélica, se centró en la seguridad social diseñada, especialmente, para los trabajadores. La política se basaba en el supuesto de que los trabajadores protegidos por el Estado garantizarían el crecimiento económico sostenible. Los modelos de seguridad social que se establecieron con ineludible participación estatal, se dieron según tal propósito, generando un impacto de larga influencia. En Bolivia, el sistema de reparto colapsó, y en 1996 se produjo la reforma privatizadora con protagonismo de las administradoras de fondos de pensiones. No obstante, el año 2010 se reinstaló con la ley 65, un nuevo sistema de reparto que todavía no entra en vigencia plenamente. El artículo analiza en qué medida la ley 65 cumple los principios universales de la seguridad social establecidos a mediados del siglo XX y que son ampliamente aceptados. Señala los aspectos auspiciosos y las limitaciones de la ley 65, poniendo en evidencia que, de cualquier modo, es imprescindible cambiar la cultura institucional prevaleciente en nuestro medio; para que en la gestión pública prevalezcan la transparencia, la eficiencia administrativa y una proyección social sustentable a largo plazo.

Palabras clave

Principios de seguridad social / Políticas públicas / Ley 65 de pensiones / Sistemas de seguridad social / Igualdad / Equidad

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Abstract

The public protection to the people devastated by the catastrophic war, since the end of World War II was focused on social security designed for workers especially. The policy was based on the assumption that workers covered by the State guarantee a sustainable economicgrowth. Social security models were established with an imperative participation of the State. They sorted this purpose and generated a large influence impact. In Bolivia, the distribution system collapsed, and in 1996 came the privatization reform with the prominence of pension fund managers. However, in 2010 the old system was reinstated with Law 65, a new law on the old distribution system that is not yet in full carrying out. The article analyzes the extent to which Law 65 meets the universal principles of social security established in the mid-twentieth century and widely accepted. It notes auspicious aspects and limitations of the Law 65. Besides, it reveals that, in any case, it is essential to change the organizational culture prevalent in Bolivian environment, to prevail in governance transparency, administrative efficiency and sustainable social projection long term.

Key words

Principles of Social Security / Public Policy / Pension Law 65 / Social Security Systems / Equality / Equity

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Introducción

Actualmente, Bolivia está en transición del sistema privado de capitalización individual vigente desde que el Congreso Nacional aprobara la ley 1732 el 29 de noviembre de 1996, a un fondo de monopolio estatal constituido por transferencia a título gratuito, de más de cinco mil millones de Bs., ahorrados por más de un millón trescientos mil ciudadanos. El referido fondo reinstituiría el sistema de reparto con adecuaciones gracias a la experiencia privada durante casi quince años. Se entiende tal retorno porque el sistema administraría el balance a corto plazo de ingresos y costos, eliminándose el ahorro individual. La transición actual se extenderá hasta el año 2013, cuando la transferencia de los registros e información actuarial corroborada de las administradoras de fondos de pensiones se complete, dándose la plena gestión del órgano ejecutivo. Este artículo se basa en el contenido de la ley 65 promulgada el 10 de diciembre de 2010 y en el contenido de dos Reglamentos complementarios aprobados durante el año 2011 para implementar la Ley de pensiones: el de recaudaciones y el de prestaciones.

Conceptualmente, el regreso al sistema de reparto es una reforma estructural sustitutiva. Pero, hay aspectos que impiden pensarla así. La introducción del sistema semi-contributivo, el aporte patronal, la inversión en entidades de riesgo y varios cambios paramétricos, permiten afirmar que la Ley de pensiones es un reajuste regresivo, pero con innovaciones provenientes de la visión empresarial, privada y rentable de la seguridad social.

La experiencia del sistema previsional de largo plazo que aconteció en Bolivia, particularmente la desconfianza de la población en el sistema de reparto, no es favorable para que el nuevo escenario sea expectable. Que el nuevo sistema haya contado con la anuencia de la Central Obrera Boliviana y que no se hubiesen producido movilizaciones sociales en contra de su promulgación, permite afirmar que los cambios no son advertidos como nuevas imposiciones tributarias que escamotean las cotizaciones y disminuyen el salario, imponiendo obligaciones adicionales para quienes tengan ingresos extra-salariales. Si se compara los escenarios de aprobación y de promulgación de las leyes de 1996 y 2010, se encuentra gran diferencia en la reacción social: primero, inclusive se produjo una marcha de ancianos de repudio con consecuencias trágicas, y después, en el caso de la nueva ley, se dio una aceptación inadvertida y natural. No obstante, para quien cotiza, es difícil creer que un Estado históricamente estigmatizado por la venalidad y la discrecionalidad, comience a emplear con transparencia y criterios de justicia, los aportes solidarios y otros, que permitirían enfrentar los problemas de pobreza del país.

Son justificadas las críticas y sospechas respecto del retorno al sistema de reparto, sesgado ahora con las ventajas que son propias del sistema privado. Por ejemplo, que se proyecte un déficit fiscal del 1,8% del Producto Interno Bruto para el primer año que sería el 2013, no deja de generar susceptibilidad al tenerse en cuenta que ese año el Estado contará con los fondos transferidos del sistema privado de capitalización individual y el fideicomiso de las empresas capitalizadas. En tal escenario, no existiría óbice para que el gobierno emplee tales recursos contra el déficit, situación que no sería la primera vez que se produjese. A continuación se desarrolla un análisis de la ley 65 a la luz de los principios de la seguridad social que son ampliamente aceptados, al menos teóricamente, en los países civilizados.

 

PRIMER PRINCIPIO: Universalidad de la seguridad social

Desde mediados del siglo XX, el principio de universalidad refiere la amplitud máxima que comprenda a los beneficiarios de la seguridad social, con el propósito de abolir la pobreza. El ideal de cobertura universal, es decir que el Estado garantice a toda la población, un mínimo de prestación, es más inalcanzable en cuanto los países tienen menor industrialización, alto desempleo, e indicadores elevados de subempleo y empleo parcial. También influye negativamente que amplios sectores de la población estén radicados en la economía informal y agrícola. Los parámetros que se establecieron después de la Segunda Guerra Mundial, fueron la cobertura mínima del 50% de los trabajadores asalariados y su familia inmediata (hijos y cónyuge); o el 20% de la población económicamente activa (familiares incluidos); o el 50% de los residentes con familiares. Aparte de la asistencia que se impartiría, se previó introducir distintas formas de organización de la seguridad social, incluyendo seguros voluntarios y micro-seguros.

En Latinoamérica, la seguridad social cubriría a inicios del siglo XXI, alrededor del 63% de los asalariados, por encima del promedio de los países en desarrollo. En los países de mayor cantidad de prestaciones sociales, países con máxima industrialización en la región, existirían varios programas de asistencia no contributivos, llegando a cubrir, por ejemplo en Argentina, al 100% de la población mayor de 64 años. Pero, en general, la población informal y agrícola carecería de cobertura. Bolivia, encontrándose entre los países de desarrollo intermedio de la seguridad social y habiendo implementado programas desde los años cuarenta, promovió una reforma privatizadora que disminuyó la cobertura del 12% al 11% de la población que cotizaba. Además, en el siglo XXI, el 46% de la población de la fuerza laboral urbana boliviana se dedicaría a labores económicas por cuenta propia, constatándose el 61% de la población en condición de pobreza.

En Bolivia, la reforma de 2010 eliminó la iniciativa privada y convirtió a toda persona en dependiente del Estado. Este retorno al sistema de reparto público se justificaría en parte, porque las reformas sustitutivas de fines de 1996 no habrían aumentado la cobertura de la población asalariada, porque el impacto sobre la población informal y agrícola habría sido inexistente, y porque la situación de los trabajadores independientes no habría variado. Inclusive, la ley 65 prevé ampliar las prestaciones, por ejemplo, a sectores como los choferes.

Por otra parte, hay que reconocer que el Bonosol primero, el Bonovida después, y por último, la Renta dignidad, fueron concreciones de asistencia social que tuvieron impacto en la reducción de la pobreza, cumpliéndose parcialmente, la finalidad de cobertura universal. No obstante, la ley 65 no refiere otras prestaciones asistenciales que se hayan dado y que podrían articularse para mayor impacto; por ejemplo, las que se dirijan a favor de la niñez, las mujeres y los jóvenes. El financiamiento aquí, se daría con fondos de capitalización colectiva de empresas privatizadas primero, y después nacionalizadas.

 

SEGUNDO PRINCIPIO: Igualdad y equidad en la aplicación

Sir William Beveridge consideraba preferible que tanto las cotizaciones como las prestaciones sean uniformes. Este principio se plasmó como "igualdad de trato" por la Organización Internacional del Trabajo, incluyéndose a principios del siglo XXI, la equidad de género y el reconocimiento del aporte de las mujeres en el cuidado a familiares y personas que sufren algún impedimento.

La mayoría de países latinoamericanos estableció, tradicionalmente, cierta ventaja aparente para la seguridad femenina: en general, la edad de jubilación fue cinco años menor que la de los hombres. No obstante, considerando que las mujeres tienen mayor expectativa de vida y el cálculo de la jubilación incluye esta variable, menor edad de jubilación implica necesariamente recibir una pensión menor. Más aún, si se considera la densidad de las cotizaciones y el monto salarial, ambos inferiores al estándar masculino local, la pensión de las mujeres se hace todavía más reducida. Aunque esto se atenuaría con la pensión que cobrarían las cónyuges como derechohabientes, prerrogativa que también incluye a los cónyuges de las esposas fallecidas.

La ley 65 establece la misma edad de jubilación para hombres y mujeres (58 años), defendiendo el criterio de igual remuneración por actividades similares, y señalando las condiciones, por ejemplo, de filiación de las trabajadoras domésticas. Antes de 1996, la edad de jubilación masculina era de 55 años (50, la edad femenina). Después, el requisito fue de 65 años; y con la reforma, volvió la tendencia anterior. Por cada hijo nacido vivo, hasta tres, disminuye la edad de jubilación de las mujeres en un año. Sobre el mínimo de cotizaciones, los quince años establecidos anteriormente disminuyeron. Las ventajas comparativas de las fuerzas armadas tampoco variaron en la nueva ley, manteniéndose como un régimen autónomo, estableciéndose condiciones especiales para algunos rubros ocupacionales como la actividad minera. Lo más importante de la ley 65 radica en que se establece una renta mínima para los asegurados respaldada con aportes solidarios y otros, que formarían el "fondo de vejez", para lo que el instrumento legal disminuyó la jubilación del 70% antes vigente, al 60%; de este modo se precipitaron varios cuestionamientos sobre el criterio de equidad que la habría orientado.

 

TERCER PRINCIPIO: Solidaridad con los menos favorecidos

El principio de solidaridad entre generaciones y la distribución del producto corresponden al sistema de reparto, habiendo sido remplazado por el "principio de equivalencia" de la capitalización individual en la reforma de 1996. La solidaridad se habría realizado desde entonces, mediante el régimen complementario establecido, en teoría, para jubilados de escasos ingresos; aunque se constató el carácter regresivo de los programas asistenciales con figura compensatoria. Por su parte, la ley 65 realiza de forma razonable dicho principio. Reinstituye el aporte patronal para el ámbito de riesgo profesional; aunque esto no implica disminuir las cotizaciones, precipitándose un incremento en los aportes que los Reglamentos no incorporan en lo concerniente a las proyecciones financieras.

En general, la ley ha modificado el efecto redistributivo regresivo provocado por la privatización. Si bien no resolvió los problemas de exclusión, inequidad, aporte diferenciado para ingresos mayores, seguridad inter-generacional y aporte patronal; sus avances en lo concerniente a la solidaridad, son destacados. También hay que remarcar la ratificación y ampliación de prestaciones concernientes a invalidez, muerte, enfermedad, accidentes, atención médica y gastos funerales. No obstante, persistiría entre los beneficiarios y la población, la imagen de una administración estatal deficiente, ausencia de garantías legales efectivas, dualidad del Estado como juez y parte sin ente regulador, y la preminencia económica subsistente, para implementar la reforma previsional. Ésta, también se fortalecería con el fideicomiso de las acciones de empresas capitalizadas que permita cubrir las necesidades de asistencia social.

 

CUARTO PRINCIPIO: Suficiencia de las prestaciones

La suficiencia establece que las prestaciones deberían tener capacidad para resolver los riesgos, las contingencias y las necesidades inherentes a la vida de los beneficiarios. Desde su surgimiento a mediados del siglo XX, la suficiencia comprendió los seguros sociales (pensiones, salud, accidentes, enfermedades profesionales, promoción de empleo y asignaciones familiares); la asistencia social para sectores desprotegidos, y los seguros voluntarios ajustables al costo de vida. La suficiencia radicaría en que las prestaciones deberían cubrir los requerimientos básicos para vivir, entendiéndose la asistencia social como una obligación financiada por el Estado.

En Latinoamérica, el principio de suficiencia se cumplió legalmente mediante varias prestaciones. En general, se dio la mayor cantidad posible de formas, a excepción del subsidio otorgado por desempleo y la asistencia familiar directa, que variaron por país según la cobertura que sus sistemas establecieron. En Bolivia, para justificar la reforma estructural de 1996, se prometió mejorar la pensión de jubilación, aunque después de casi quince años, las aseguradoras privadas no proveyeron la información estadística requerida para evaluar el cumplimiento de dicha promesa.

Para que la introducción de administradoras de fondos de pensiones tuviese una imagen de mayor beneficio, la sustitución privada incluyó políticas asistenciales financiadas por el Estado para los ancianos. En ningún caso, sin embargo, los subsidios resolvieron suficientemente las necesidades de los beneficiarios, aunque representaron una política cualitativamente significativa contra la pobreza, y aunque fue financieramente insostenible, incluyó un reajuste periódico razonable del monto asistencial.

La ley 65 establece el régimen semi-contributivo que constituye un sub-sistema en el que las pensiones bajas o la escasa densidad de aportes son compensadas con los recursos de quienes "solidariamente", contribuirían a este fin. Aparte de que dicha solidaridad esté impuesta por la ley (que no considera otros mecanismos, como por ejemplo, impuestos indirectos a la coca, el alcohol o el tabaco por poner algunas posibilidades), es imperativo reconocer un avance relativamente significativo en la lucha contra la pobreza gracias a este mecanismo complementario. Sin embargo, tampoco esto garantiza la suficiencia de las prestaciones. Aunque con la teoría del familiarismo, la suficiencia económica no hay que considerarla individualmente ni aislada, pese a la compensación y otros mecanismos como la fusión del Bono dignidad a la prestación de jubilación, desplazar amplios sectores de la población por encima de la línea de pobreza, sigue siendo un mandato económico básico, un asunto de dignidad humana y un desafío político.

 

QUINTO PRINCIPIO: Unidad en la gestión social

El principio de unidad refiere la unificación administrativa para promover la eficiencia, procurando bajos gastos, transparencia y participación social. Hasta 1996, hubo en Bolivia, alrededor de medio centenar de programas de seguridad social que constituían una maraña administrativa, sumamente conveniente para la corrupción y el tráfico de influencias. La reforma estructural limitó el papel del Estado a la regulación de la función de las administradoras, reemplazándose el monopolio estatal del sistema de reparto, por el oligopolio de dos empresas privadas que impusieron la filiación obligatoria a la totalidad de los asegurados. Comparativamente, gracias al oligopolio, los gastos administrativos de las administradoras de fondos de pensiones fueron los más bajos de Latinoamérica; radicando el mayor beneficio de la sustitución estructural, en la limitación de la venalidad, dando lugar, progresivamente, a una mayor eficiencia y una evidente modernización tecnológica.

La ley 65 conserva la cultura de las decisiones estatales que fuerzan la filiación obligatoria según parámetros determinados. Su promulgación aprovechó la coyuntura de ausencia de cuestionamiento sindical a las políticas gubernamentales, la incomprensión generalizada de los tecnicismos, y el descreimiento en un sistema visualizado como impuestos dulcificados por la propaganda de la solidaridad y el aporte diferenciado. El principio de unidad no concierne estos aspectos, aunque tampoco la ley garantiza cambios respecto de la experiencia nefasta de la administración pública hasta antes de 1996. Por lo demás, la ley 65 señala que la administración del fondo estatal será cubierta con el aporte de los afiliados, como si se tratase de una empresa privada. Ante tal cuadro, lo deseable es que dicho fondo no sólo tome las ventajas propias de un sistema privado aplicándolas a uno público, sino también incorpore las responsabilidades y estándares de eficiencia.

 

SEXTO PRINCIPIO: Sostenibilidad del sistema

La seguridad social debe ser congruente con el desarrollo económico del país, garantizándose los siguientes principios: "seguridad", para que el prestatario obtenga lo que le corresponda; "maximización del rendimiento", que redunda en la capacidad adquisitiva de las prestaciones; y "disposición de liquidez". Durante la vigencia del sistema de reparto, la sostenibilidad financiera estuvo en entredicho, calculándose la renta con base en el salario y no en el aporte, careciendo de reservas líquidas y haciendo del Estado el principal deudor.

La ley 65 ni los reglamentos aprobados, adjuntan proyecciones actuariales ni previsiones estadísticas dando verosimilitud sostenible al nuevo sistema. Tampoco incorporan, por ejemplo, la posibilidad del "multi-fondo", porque prescinde de la participación activa de organizaciones representativas; avala inversiones en sectores de riesgo, no garantiza que la rentabilidad se incorpore a las prestaciones, ni genera confianza en el sistema incentivando los aportes individuales. Peor aún, mezcla mecanismos formales con informales abriendo potenciales situaciones de conflicto en un futuro incierto respecto del cumplimiento de las obligaciones del nuevo órgano ejecutivo, con responsabilidad en el régimen semi-contributivo y no contributivo. Se advierte, asimismo, extremas medidas punitivas contra los "delitos de seguridad social", en un país percibido por la propia población, como de extrema venalidad donde impera la impunidad.

En lo que respecta a la política de asistencia social, tampoco está resguardada de las vicisitudes que acontecerían respecto del Producto Interno Bruto, en una estructura eminentemente extractiva y con una economía informal del 60%. Inclusive en el tiempo de las administradoras de fondos de pensiones, se previó que la promesa de que hasta el año 2040, el costo fiscal desaparecería, es irrealizable. Bolivia tendrá un déficit de pensiones corriente, sobre el que hay argumentos razonables para pensar que se agravaría progresivamente, dado el retorno a la administración pública.

 

Conclusiones

La ley 65 constituye un reajuste estructural a la capitalización individual, retornándose al sistema de reparto. Pese a las consignas y la propaganda que la sobrestiman, no garantiza evitar las disfunciones de la administración pública que se produjeron en el pasado, por las que se justificó en parte, la reforma sustitutiva privatizadora. Tampoco la ley evita que se desplieguen sobre la seguridad social, peligros como que el Estado vuelva a ser el principal deudor, precipitando múltiples formas de venalidad, exacción a beneficiarios, tráfico de influencias y ausencia de mecanismos de contrapeso, fiscalización y responsabilidad administrativa. La carencia de proyecciones financieras tampoco garantiza la sostenibilidad del sistema a largo plazo.

En uno de sus primeros artículos, la ley 65 establece que diez principios regirían su contenido, éstos son los siguientes: universalidad, interculturalidad, integralidad, equidad, solidaridad, unidad, economía, oportunidad, eficacia e igualdad. No obstante, no es suficiente proclamar éstos u otros principios para constatar que inspirarían o no, los cambios estructurales diseñados. Además, por las características de la seguridad social, se trata de un sistema que solamente en el largo plazo y con información estadística detallada, puede valorárselo objetivamente, considerando los resultados a los que habría dado ha lugar.

Dado que los principios de la seguridad social se dieron en un contexto ideológico y político que precautelaba los derechos de los trabajadores, proyectándose el desarrollo económico de los países, en teoría, el cumplimiento de varios principios clásicos se favorece más, en un contexto de administración pública. En cuanto el Estado tenga presencia condicionada por la transparencia, la eficiencia y la proyección a largo plazo, su gestión en la seguridad social podría ser auspiciosa. Particularmente, el entorno público sería teóricamente preferible para realizar los principios de universalidad, unidad, solidaridad y equidad; aunque no tendencialmente en Latinoamérica, los de suficiencia y sostenibilidad. Es necesario asimismo, considerar algunos matices. Por ejemplo, aunque la asistencia sea universal, es discutible que sea suficiente; aunque la solidaridad sea diferenciada, es dudoso que se aplique a todos los sectores solventes; aunque haya unidad de gestión, siempre existirán resquicios para la venalidad impune; y aunque se tienda a establecer mecanismos inclusivos que promuevan la equidad, en Bolivia nunca dejarán de existir segmentos poblaciones en situación de pobreza y de miseria.

La experiencia de casi quince años de las administradoras privadas de fondos de pensiones, en particular, lo referido a la modernización de los procesos, la eficiencia y la celeridad, son aspectos que la nueva reforma no debería perder. Sería lamentable que el retorno al sistema de reparto sea apenas una justificación política más, para disponer de liquidez ante eventuales déficits fiscales, o para generar rentabilidad en un remozado sistema en el que se puede invertir sin responsabilidad alguna sobre las eventuales pérdidas, excluyéndose la participación sindical y promoviéndose la discrecionalidad.

La realidad económica de Bolivia exige la formulación de políticas estatales que proyecten la seguridad social, de modo que coadyuven a enfrentar los graves problemas de desprotección de amplios sectores anidados en la economía informal, el desempleo y el subempleo, pese al reducido tamaño del mercado boliviano de la seguridad social. Tales políticas deberán atenuar las asimetrías de ingreso, la distribución de riqueza, la evasión de obligaciones impositivas y los problemas de pobreza y miseria. Es deseable que estos desafíos no permanezcan como tales, sin cambios auspiciosos en la nueva ley, que tiene la ventaja adicional de que solamente se la evalúa en largo plazo, con el riesgo de que sus promesas y consignas caigan en el olvido.

 

Notas

¹ Blithz Lozada es miembro de la Academia Boliviana de la Lengua. Licenciado en Filosofía, estudió Economía y tiene varios títulos de postgrado. Fue director de entidades como el I.E.B., el DIPGIS y el Departamento de Relaciones Internacionales de la UMSA. Es docente e investigador, habiendo participado en programas de postgrado nacionales e internacionales. Realizo más de cuarenta proyectos en educación y filosofía, ciencias políticas y estudios culturales; y desarrollo profesional, tecnológico y científico. Publicó 18 libros y más de cincuenta artículos en revistas especializadas; fue expositor en quince eventos y asistente a cincuenta congresos y reuniones en varios países, habiendo organizado seis eventos internacionales académicos y científicos. Miembro honorario de la Sociedad Peruana de Educación Intercultural, recibió felicitaciones del SUB. Fue ejecutivo de la Confederación Universitaria Boliviana, de la Central Obrera Boliviana y director de varias unidades educativas. Información personal, profesional y académica y textos completos se encuentran en www.cienciasyletras.edu.bo.

 

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