EVOLUCIÓN DE PRODUCCIÓN DE BIOCOMBUSTIBLES, MERCADOS Y LA SEGURIDAD ALIMENTARIA

 

Comite de Problemas de Productos básicos de la FAO

 

 

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Este documento fue elaborado para el 67^B periodo de sesiones de la FAO en Roma, y contiene puntos muy importantes referidos a la evolución del etanoly los biocombustibles. Analiza las tendencias del mercado, el impacto en las materias primas, asicomo la repercusión en la seguridad alimentaria y en las pliticas del sector. El documento completo está disponible en www.ibepa.org

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1. INTRODUCCIÓN

Impulsados por los objetivos nacionales de una mayor seguridad energetica, la reducción de los gases de efecto invernadero y la politica de desarrollo rural, los incentivos de apoyo a la producción de biocombustibles han aumentado en los últimos años, y un mayor número de paises adoptan diversas politicas de fomento. Junto con el aumento del precio del petróleo, las politicas de apoyo, tales como las obligaciones relativas al consumo, los incentivos fiscales, las subvenciones a la producción y/o los aranceles en frontera, han acarreado un rápido crecimiento de la producción de biocombustibles y han afectado a la distribución mundial de la producción.

Dentro de la región de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la urgencia por lograr una mayor capacidad de producción de etanol y biodiesel, que se materializará en breve, significa que la producción y el consumo seguirán aumentando en los próximos años. Además, muchos paises en desarrollo se encuentran en distintas fases de desarrollo de la capacidad de producción nacional de biocombustibles en respuesta al aumento de la demanda mundial.

El estado mundial de la agricultura y la alimentación 2008 (SOFA) - Biocombustibles: perspectivas, riesgos y oportunidades informó de que las materias primas para la producción de biocombustibles liquidos eran la mayor fuente de respuestas a la nueva demanda de productos agricolas y podria ser un factor importante que afectaria a los mercados en la próxima decada y ulteriormente, dependiendo del desarrollo de la producción de biocombustibles de segunda generación. La creciente demanda de materias primas influirá de manera directa o indirecta en los mercados de otros productos básicos agricolas. El aumento de la producción de biocombustibles ha afectado a los precios de las materias primas agricolas utilizadas en su producción, creando un posible vinculo entre la variación de los precios del petróleo y de las materias primas e, indirectamente, con otros productos básicos agricolas. En el reciente ciclo de precios de los productos básicos, el aumento del precio del petróleo acarreó un incremento de los cultivos tales como el trigo, el maiz y las semillas oleaginosas, y dio lugar a aumentos de los precios al por menor de los alimentos básicos. Estos efectos afectaron a un gran número de paises, dado el carácter internacional del comercio de estos productos básicos. La rápida alza de los precios constituye una amenaza para la seguridad alimentaria de los compradores netos de alimentos en las zonas urbanas asi como rurales.

La producción de combustible a base de etanol se triplicó entre 2000 y 2007, y alcanzó una cifra superior a los 60 000 millones de litros, siendo en el Brasil y los Estados Unidos donde se registró la mayor parte de este crecimiento. La producción de biodiesel, principalmente a cargo de la Unión Europea, experimentó un aumento aún más pronunciado en el mismo periodo, al pasar de menos de mil millones de litros a casi 11 000 millones de litros. Dependiendo de cómo respondan las condiciones económicas a la crisis financiera de finales de 2008 y, en particular, de cómo evolucionó el precio del petróleo a medio plazo, la demanda de biocombustibles se verá afectada por los precios y los incentivos de las politicas, y existe una incertidumbre considerable sobre cómo evolucionará la demanda (Figura 1 y Figura 2).

Fuente: Basado en datos de la OCDE-FAO (2008).

Sin embargo, los altos precios tambien pueden proporcionar a largo plazo oportunidades potenciales para la agricultura y el desarrollo rural. El aumento de la oferta agricola a medio y largo plazo va a exigir nuevas inversiones de apoyo a los productores en forma de mayor acceso a las tecnologias y mejores tecnicas de producción. Para ello es indispensable acabar con los obstáculos a los servicios financieros rurales predominantes habitualmente en los paises en desarrollo. Sin embargo, tambien pueden existir otros obstáculos a los esfuerzos para impulsar la oferta agricultura en los paises en desarrollo a largo plazo.

El periodo de sesiones brinda una oportunidad de debatir e intercambiar opiniones sobre la importancia del incipiente sector de los biocombustibles y su incidencia en los mercados y la seguridad alimentaria, tal como se señala en el SOFA. Habida cuenta de las turbulencias considerables de los mercados en los últimos años, tal vez se podrian formular orientaciones en el periodo de sesiones sobre la elaboración de politicas en el futuro con respecto al desarrollo del sector de la manera que mejor se ajuste a los objetivos de las politicas a nivel nacional e internacional.

 

2. IMPACTO EN LA DEMANDA DE MATERIAS PRIMAS

El aumento considerable de la producción de biocombustibles ha tenido grandes efectos sobre la demanda en los mercados agricolas, especialmente los de granos y semillas oleaginosas. En 2007, para la producción de biocombustibles se utilizo en torno al 5 % de los cereales producidos a escala mundial, el 9 % de la producción mundial de semillas oleaginosas, y el 10 % de la producción de caña de azúcar. El etanol utilizó más del 30 % del maiz cultivado en los Estados Unidos y el 50 % de la cosecha de azúcar del Brasil, mientras que el 60 % de la cosecha de colza de la Unión Europea se destinó a la producción de biodiesel. En 2007, alrededor de la mitad del aumento global de la utilización de cereales a escala mundial (unos 80 millones de toneladas metricas o el 5 % del total) se destinó a los biocombustibles. La utilización de granos para producir biocombustibles en los Estados Unidos explica por si sola la mayor parte de este incremento de 41 millones de toneladas metricas, incluso despues del ajuste en relación con los granos de destileria coproducidos con etanol y sumados al uso para pienso. Tambien se espera que aumente fuertemente, la demanda de caña de azúcar para el etanol en particular en el Brasil, donde la parte de la cosecha de caña de azúcar utilizada para el etanol pasaria del 51 % en 2005-2007 al 66 % en 2017-2018.

El uso de aceite vegetal a nivel mundial aumentó más deprisa, entre las campañas de comercialización de 2005 y 2007, que su producción. La utilización de aceites para producir biocombustibles representó más de la mitad del aumento de la demanda durante ese periodo. Al margen de su uso para la producción de biocombustibles, el aceite vegetal experimentó un crecimiento del 4 %, lo que corresponde aproximadamente con el crecimiento de la población durante el periodo en cuestión. Entre 2005 y 2017, se preve que el uso de aceites vegetales para la producción de biodiesel represente más de un tercio del crecimiento previsto para el uso de aceite vegetal.

 

3. IMPACTO EN LOS PRECIOS DE LOS PRODUCTOS BÁSICOS AGRICOLAS

Dado que se usan más materias primas para producir biocombustibles, se ha fortalecido el vinculo entre la energia y los precios agricolas. Además del costo de los insumos que afecta a la oferta, los precios de la energia y del petróleo influyen cada vez más en la demanda. Con la tecnologia existente, es probable que la producción de biocombustibles siga contribuyendo a una pequeña parte de la energia total, por lo que el precio de la energia tenderá a influir en los precios de las materias primas agricolas e, indirectamente, en otros productos básicos que compitan con las materias primas o las utilicen como insumos en sus procesos de producción. En este sentido, en función de las caracteristicas de las materias primas, por encima de un determinado umbral de precios de las materias primas, los precios del petróleo pueden constituir un limite tanto inferior como superior para los precios de las materia primas.

Los limites en la Figura 3 se derivan de los precios de pares en los que la producción de etanol se encuentra en equilibrio cubriendo los costes variables, con (linea inferior de puntos) y sin (linea continua superior) subvenciones. En la figura se muestra que la producción de etanol ha seguido siendo rentable con las subvenciones, pero no sin ellas. Tambien se demuestra la relación entre los precios del maiz y del petróleo. Un factor importante que respalda la variación al alza de los precios de los productos básicos agricolas derivada del rápido aumento de los precios del petróleo, la demanda de materias primas para producir biocombustibles, podria constituir una variación estructural en la tendencia a la disminución de los precios reales de los productos agricolas, creando asi tanto oportunidades como riesgos. Además de la baja productividad agricola, la demanda de biocombustibles podria contribuir a invertir la tendencia a la baja de los precios reales de los productos básicos que ha mermado el crecimiento agricola en una gran parte del mundo en desarrollo en los últimos decenios. Aunque hay margen para que los costes de producción de las materias primas para la producción de biocombustibles disminuyan como resultado de mejoras en la tecnologia y los rendimientos, no está claro que estas mejoras vayan a ser suficientes para compensar el aumento de los precios debido a los factores de producción y la presión sobre los precios originada por el aumento de la demanda de alimentos, piensos y biocombustibles.

La evolución futura de los precios del petróleo es fundamental en este ámbito.

No hay un consenso claro sobre el grado de vinculación entre los precios del petróleo y los de los productos básicos agricolas, pero la mayoria coincide en que la producción de biocombustibles ha desempeñado un gran papel en el aumento record de los precios de los alimentos a partir de 2005, que alcanzó su punto máximo a mediados de 2008. En el Cuadro 1 se presenta un estudio, basado en distintos informes, del impacto estimado de la producción de biocombustibles en los precios de los productos básicos, el cual revela que el intervalo medio de la contribución al alza de los precios fue de aproximadamente el 30-40 % para el maiz en los mercados internacionales, y algo inferior para otros productos básicos.

Curiosamente, mientras que los primeros análisis de la relación entre los precios del petróleo y el azúcar revelaron una gran correlación entre ellos, los precios de mercado en los dos o tres últimos años no confirmaron esta conclusión. Este resultado es importante porque en la actualidad la caña de azúcar es la materia prima más barata y tiene un elevado potencial de producción en muchos paises en desarrollo. La falta de correlación entre los precios del petróleo y los del azúcar tambien puede deberse a la escasez actual de demanda de etanol en la mayoria de los paises en desarrollo y a las restricciones comerciales al etanol, cuyas oportunidades son limitadas en el mercado mundial.

 

4. REPERCUSIONES EN LA SEGURIDAD ALIMENTARIA

El aumento vertiginoso de los precios de los productos básicos agricolas entre 2005 y el primer semestre de 2008 ha tenido importantes repercusiones para la seguridad alimentaria. La atribución de una parte del aumento de los precios de los productos básicos a la creciente demanda de biocombustibles, como se señala en el Cuadro 1, tiene consecuencias negativas para la seguridad alimentaria a corto plazo, para los paises compradores netos de alimentos, y en particular para los de bajos ingresos con deficit de alimentos. Además, todos los hogares que son compradores netos de alimentos se han visto afectados negativamente.

 

A más largo plazo, sin embargo, la creciente demanda de biocombustibles y el aumento de los precios de los productos básicos agricolas estimulados por este incremento de la demanda pueden suponer una oportunidad para fomentar el crecimiento agricola y el desarrollo rural en los paises en desarrollo. Esto es especialmente importante dado el papel que desempeña la agricultura en la mitigación de la pobreza. Por otro lado, el desarrollo de biocombustibles respetuosos con el medio ambiente puede promover el acceso a un suministro de energia más barata y segura en las zonas rurales, además de apoyar el crecimiento económico y contribuir a lograr mejoras a largo plazo en el ámbito de la seguridad alimentaria. Sin embargo, conforme aumenta la demanda de biocombustibles, en función de los precios del petróleo y las tecnologias, la creciente vinculación de los precios de las materias primas y de la energia puede constituir otra fuente de volatilidad de los precios de los productos agricolas, que puede afectar al interes por las grandes inversiones necesarias en materias primas.

En general, los biocombustibles pueden afectar a la seguridad alimentaria de diferentes maneras. Por una parte, el aumento del precio de los productos básicos provocado por los biocombustibles perjudica a los importadores de alimentos, pero por otro lado, dicho incremento tambien pueden estimular la producción agricola nacional de los pequeños agricultores en los paises en desarrollo. Pero para que esto suceda, los paises en desarrollo, y especialmente los de bajos ingresos y con deficit de alimentos, han de superar sus limitaciones en terminos de oferta para que los pequeños agricultores puedan responder a los mayores incentivos. Por lo tanto, hay ganadores y perdedores por lo que respecta al aumento de los precios y es necesaria más Investigación empirica para evaluar los efectos nacionales netos y determinar los grupos de población vulnerables asi como la forma de reducir al minimo los efectos negativos para la seguridad alimentaria.

 

5. IMPACTOS EN LAS POLITICAS

Como se ha indicado anteriormente, además de los altos precios del petróleo, las politicas de apoyo son las principales fuerzas que impulsan un mayor crecimiento de la producción de biocombustibles. Las politicas existentes de apoyo a los biocombustibles son numerosas y a menudo dificiles de conocer o enumerar, ya que emanan de diferentes niveles de la Administración: federal, provincial, estatal (o regional), o incluso local. Según un estudio sobre subvenciones a escala mundial realizado por el Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible (IISD), el total del apoyo prestado en la OCDE a los biocombustibles se estima en 11 300 millones de dólares estadounidenses en 2006, y se estima que ha aumentado desde entonces. De ese apoyo, más de 6 300 millones de USD se concedieron en los Estados Unidos y 4 700 millones de USD en la Unión Europea. La OCDE considera que el apoyo prestado por el Canadá, la Unión Europea y los Estados Unidos al sector de sus biocombustibles aumentará, pasando a 25 000 millones de USD para 2015.

Las politicas incluyen subvenciones directas, incentivos fiscales, obligaciones de mezcla y aranceles o restricciones al comercio. Por lo que respecta a las subvenciones directas, los principales instrumentos de intervención se pueden dividir en: i) subvenciones a la producción de materias primas para la producción de biocombustibles, ii) subvenciones a la elaboración de biocombustibles y subproductos, iii) subvenciones a la comercialización, la distribución y el comercio, y iv) las subvenciones para el consumo. Los incentivos fiscales, tales como los creditos fiscales, tambien se utilizan para la producción de biocombustibles o la mezcla con gasolina. Las obligaciones de mezcla, cada vez más utilizadas por muchos mercados, crean un mercado garantizado, y son factores esenciales para impulsar el desarrollo y el crecimiento de las industrias más modernas de la bioenergia, especialmente los biocombustibles liquidos para el transporte.

Se han criticado estas politicas por crear un mercado artificial y por ser instrumentos ineficaces para el cumplimiento de las metas indicadas. Según el estudio del IISD, mencionado anteriormente, las subvenciones a los biocombustibles no son una forma rentable de reducir la dependencia de las importaciones de combustibles fósiles de regiones inestables del mundo, dado que los biocombustibles ya están sujetos de por si a sus propias fuentes de inseguridad (sequias, enfermedades de los cultivos de materias primas) y son costosos si se miden por las transferencias (subvenciones) por unidad de energia producida (más de 0,45 USD por litro de gasolina o equivalente en diesel en la mayoria de los paises). Si se mide en terminos de los combustibles fósiles desplazados, la transferencia por unidad es aún mayor debido a la gran utilización de combustibles fósiles en muchos sistemas de producción de biocombustibles. El estudio del IIDS tambien reveló que el apoyo a los biocombustibles de primera generación tal vez no sea una forma rentable de reducir las emisiones de gas de efecto invernadero, con costes que van desde los 150 USD hasta los más de 1 500 USD por tonelada metrica equivalente de CO2 evitada. Seria mucho más barato promover energicamente normas de eficiencia mediante el fomento de opciones alternativas para la reducción de las emisiones de carbono a un costo social inferior a 50 USD por tonelada equivalente de CO2 evitada.

Otro argumento de los proponentes de las subvenciones a los biocombustibles es la supuesta disminución de los efectos distorsionadores de los programas de subvenciones agricolas. Según esta opinión, los biocombustibles ofrecen un nuevo mercado interno para los productos agricolas que podria estimular la demanda y hacer subir los precios, lo que en última instancia reduciria el nivel de las subvenciones agricolas. Los mercados de materias primas para la producción de biocombustibles (cultivos) ya estaban distorsionados por las subvenciones, los aranceles elevados y otros obstáculos al comercio. Los gobiernos han añadido nuevas subvenciones no agricolas para la producción de biocombustibles y el consumo. Sin embargo, la experiencia ha demostrado que una vez implantadas, las subvenciones y otras medidas proteccionistas han resultado extremadamente dificiles de modificar.

Las perspectivas de crecimiento de la bioenergia y las materias primas de los paises en desarrollo, junto con el aumento de la demanda en los paises de la OCDE, pueden brindar nuevas oportunidades para el comercio de biocombustibles y materias primas. Actualmente, los aranceles y las subvenciones a la producción se utilizan para restringir el comercio y limitar la competencia de las importaciones. Los principales paises de la OCDE productores de etanol aplican aranceles de importación que incrementan en al menos el 25 % el costo de las importaciones.

Principalmente como consecuencia de estas distorsiones, el comercio actual representa solo alrededor del 10 % del consumo de biocombustibles del mundo. Los únicos flujos comerciales importantes de biocombustibles son las exportaciones del Brasil a la Unión Europea y los Estados Unidos. Debido a la ampliación de las obligaciones relativas a los biocombustibles en la Unión Europea y los Estados Unidos, se preve que el comercio internacional de etanol crezca rápidamente.

En un estudio detallado del impacto de las politicas de apoyo a los biocombustibles en los mercados, la OCDE consideró que esas politicas eran fundamentales para la producción y el comercio durante la próxima decada (cf. "Biofuel support policies: an economic assessment, 2008"). En este estudio, que no cubria el impacto de las recientes decisiones en materia de politica adoptadas por la Unión Europea en la Directiva sobre energias renovables y la Ley sobre Seguridad e Independencia Energeticas (2007) de los Estados Unidos, se informaba de que la eliminación mundial de las politicas de apoyo a escala mundial para los biocombustibles reducirian la producción internacional de etanol en más de un 10 % y la producción mundial de biodiesel en un 60 %. El impacto en los precios de mercado se muestra en la Figura 4, de la que se desprende que las politicas actuales reducen los precios del etanol comercializado en alrededor del 9 %, pero apoyan los precios del biodiesel en un 18 % aproximadamente. Los resultados revelan claramente que las politicas afectan considerablemente a los mercados y a las oportunidades de desarrollo de los biocombustibles a nivel mundial.

 

Se necesita más investigación sobre los efectos de las subvenciones a los biocombustibles liquidos. Para ello se deberia obtener información detallada acerca de las subvenciones a los biocombustibles por parte de los gobiernos y el costo de las transferencias y el lucro cesante. En caso contrario, será dificil realizar una evaluación adecuada de la relación coste-eficacia de las politicas actuales y propuestas. Habida cuenta de que sigue afluyendo un volumen importante de capital a la industria y se están llevando a cabo grandes cambios en el uso de la tierra, es sumamente urgente entender las consecuencias de estos cambios.

 

6. ÁREAS QUE REQUIEREN MEDIDAS EN EL PLANO POLITICO

El impacto creciente de la producción de biocombustibles en los mercados agricolas y sus posibles repercusiones para la seguridad alimentaria y el desarrollo agricola están claramente probados. Se observa asimismo un apoyo a las politicas nacionales cada vez mayor, cuyos objetivos/resultados no siempre están armonizados, asi como un potencial fracaso de la politica internacional cuando las politicas de algunos paises afectan el desarrollo sectorial en otros. Esta situación exige una respuesta coherente y colectiva a las siguientes áreas:

-     Proteger a los pobres

-     Aprovechar las oportunidades

-     Reducción de los obstáculos comerciales a los biocombustibles

-     Garantizar la sostenibilidad ambiental

-     Revisión de las politicas existentes en materia de biocombustibles

-     Aumentar el apoyo del sistema internacional al desarrollo sostenible

 

7. CONCLUSION

Ante la perspectiva de la necesidad de más energia a largo plazo y de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, la producción de biocombustibles podria ser una fuente importante de suministro de energia sostenible, aunque solo represente una pequeña parte del consumo total de energia.

Sin embargo, su crecimiento, determinado tanto por los precios de la energia como por las inversiones en investigación y las politicas públicas, puede contribuir a un alza y posiblemente a una mayor volatilidad de los precios de los productos básicos agricolas.

Es importante contener las consecuencias negativas para la seguridad alimentaria, aprovechando al mismo tiempo las oportunidades de desarrollo. Si bien los pobres deben beneficiarse de los biocombustibles, a fin de ser sostenible cualquier politica o decisión sobre los mismos debe tener en cuenta los aspectos relativos a la seguridad alimentaria y las necesidades de los pobres. Los delegados podrán presentar sus observaciones sobre las medidas descritas en la Sección VI y mostrar su apoyo a la elaboración de planteamientos nacionales e internacionales coherentes del desarrollo de los biocombustibles.