APORTES: EXPERIENCIAS INSTITUCIONALES

 

Volatilidad y mediación en diferentes campos petroleros: Las Arenas Bituminosas y el Delta del Níger como lugares en controversia

 

 

Anna Zalik*

 

*        Docente asistente en la Facultad de Estudios Ambientales de la Universidad de York Toronto. Obtuvo su doctorado en Sociología del Desarrollo de la Universidad de Cornell. Este artículo es resultado de una investigación en curso en Nigeria y Alberta, y está preparándose para el taller de Ecología Política y Gobernanza en Alberta. Muchas gracias a Janet Fishlock por su ayuda en la investigación, a la Primera Nación Atabasca Chipwyan y a ciertas ONGS del Delta del Níger por su apoyo. Artículo traducido por Hernando Calla Ortega.

 

 

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Resumen

Debido a su centralidad en la producción capitalista contemporánea, los conflictos por la extracción de petróleo tienen una resonancia globalizada. Pero siendo que la extracción ocurre en enclaves territoriales, aislados con frecuencia de los grandes centros urbanos, la explotación de petróleo y gas produce también disputas socio-industriales claramente “localizadas”. Ya sea en los lugares de extracción alejados o bien de modo global, los programas de asuntos públicos corporativos que responden al creciente cuestionamiento público a la industria petrolera tienen como meta alcanzar lo que en la terminología empresarial se conoce como la “licencia social para operar”. El logro de esta licencia representa en buena medida una extensión de los procesos de gobernanza social industrial y autorregulación corporativa. El presente texto explora el rol de la gobernanza iniciada por el sector privado a través del análisis de las estrategias de mediación entre la industria petrolera y las comunidades que se implementaron en dos lugares de extracción, las Arenas Bituminosas en Alberta y el Delta del Níger en Nigeria, ambos estratégicos y controvertidos. En este sentido, pretende contribuir a las discusiones sobre la globalización de las “buenas prácticas” de la industria del petróleo y gas, incluida la ruptura hegemónica (parcial) en vista de los continuos desafíos al “capitalismo fósil” (Altvater, 2006).

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Abstract

Over the past three years Shell and Chevron Nigeria have launched an initiative to establish oil-field wide corporate negotiation and governance structures, now piloted in some form by major multinational operators across the Niger Delta. Called the ‘Global Memorandum of Understanding’ (or GMOU), the initiative seeks to displace previous community-by-community agreements critiqued for fostering intra-regional resentment and violence. In Northern Alberta, since 2003, Industrial Relations Corporations (IRCs) have been established by First Nations of the Athabasca Tribal Council. These IRCs serve as the key negotiating mechanism for corporate-community relations between certain First Nations of the region and major oil and gas industry operators. This paper examines the GMOU and IRC models within the context of the broader globalization of oil and gas industry ‘best practice’, including its (partial) hegemonic rupture in the face of ongoing challenges to ‘fossil capitalism.’

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Introducción

En años recientes, Canadá se encuentra entre los tres principales proveedores de petróleo a EEUU (actualmente el primero en términos de reservas no convencionales) y Nigeria es el principal proveedor norteamericano en el África del sub-Sahara. En vista de su centralidad para la seguridad petrolera de EEUU, el Delta del Níger y Alberta del Norte proporcionan significativos modelos globales para la regulación social de la producción de hidrocarburos en regiones estratégicas. Si el rápido desarrollo de las Arenas Bituminosas se encontraba detrás de la intransigencia de Canadá en las negociaciones de Kyoto (McCullum, 2005), la insurgencia en el Delta del Níger proviene de una bien conocida historia de violaciones a los derechos humanos en contra de las “minorías petroleras” de ese país. Cuando se las ve de modo comparativo, las definiciones convencionales del desarrollo industrial ubican a las dos economías en un continuo: desde la perspectiva del Delta, Nigeria representa los estragos de la “maldición de los recursos”,¹ en que la dependencia de los ingresos extractivos y la concomitante degradación ecológica erosionan la cohesión social e impiden el desarrollo de la industria nacional. A través del caso de Alberta, Canadá ofrece un ejemplo de economía industrializada en que la industria petrolera juega un papel proporcionalmente menos significativo en las cuentas nacionales, pero donde las brechas regionales en la asignación de ingresos y regalías de la industria petrolera son cada vez más evidentes, y donde crecen las protestas contra el deterioro de la salud humana y ambiental (Gibson, 2007; Woynillowicz y Raynolds, 2005; Vlavianos, 2006; Chastko, 2004; Dyer et al., 2008). En efecto, a pesar de la divergencia socio-histórica y cultural de los dos lugares, sus habitantes enfrentan condiciones comunes a las regiones de explotación petrolera. Estas comprenden la degradación ambiental que proviene de la producción y el procesamiento de petróleo, la elevación y caída de los valores inmobiliarios y de consumo que caracterizan a las economías en “auge”, y el contexto de dislocación social y “relativa privación” (Allub, 1983) que provoca tensiones entre la industria extractiva y las comunidades del entorno.

En los últimos diez años, estas tensiones dieron como resultado luchas populares de resonancia internacional. Los principales boicots globales se encontraron con la respuesta de la industria corporativa en términos de nuevas estrategias de relaciones públicas. Desde el levantamiento Ogoni de los noventas y la muerte de Ken Saro-Wiwa con la complicidad de Shell en 1995 (Osaghae, 1995; Okonta, 2008; Turner, 1997)², el Delta del Níger se volvió un blanco clave de los críticos de las prácticas corporativas a nivel global, y un pivote central para la adopción de la agenda de responsabilidad de las partes interesadas (stakeholder accountability) (Soederberg, 2003). La tendencia hacia la “responsabilidad social corporativa” ha sido en realidad altamente influenciada por las experiencias de Shell en Nigeria y el Mar del Norte (Omeje, 2008; Watts, 2004; Okonta y Douglas, 2001; Wheeler et al 2007). En este mismo período, las Primeras Naciones en Canadá han desafiado crecientemente al Estado por la soberanía territorial, al mismo tiempo que hubo una crítica laboriosa pero persistente tanto a la falta de regulación de las autoridades de los gobiernos provincial y federal como a la complicidad de los operadores privados en el deterioro ambiental (Adkin, 2009; Davidson y MacKendrick, 2004; Vlavianos, 2007). Estas tendencias se han profundizado con la creciente importancia del combustible fósil “no convencional” de las arenas bituminosas, y el papel importante de las rebautizadas “arenas petroleras” (en comparación con su nombre tradicional de bituminosas o “alquitranadas” que suena más sucio) para la seguridad energética de EEUU.³

A continuación se discuten dos mecanismos formales de consulta y convenios públicos: el Memorando de Entendimiento Global (MEG) que fue utilizado en diferentes comunidades afiliadas según clanes en el Delta nigeriano, y la creación de Corporaciones de Relaciones Industriales (CRI) dependientes de las Primeras Naciones del Consejo de Indígenas Atabasca en Alberta del Norte. Ambas estructuras reflejan sus historias coloniales regionales, expresadas en formas contemporáneas de gobierno indirecto a través de las cuales las corporaciones se introducen en los vacíos (gulfs) de regulación dejados abiertos por varios niveles de gobierno (Cf Mitchell, 2001; Vitalis, 2002). A través del análisis concurrente de estos casos, el presente trabajo pretende contribuir al área de estudios de la práctica social corporativa, donde a la re-regulación social industrial (industrial social re-regulation) se la entiende como constituida dentro de un régimen global en torno a la extracción petrolera (Bond, 2006; Bridge, 2008; Bridge y Wood, 2005; O’Rourke y Connolly, 2003).

Este artículo tiene implicaciones para la representación de bloqueos y tomas de instalaciones como acciones “violentas”, incluso sobre cómo dicha representación configura la noción de protesta lícita y legítima. La representación que los medios dominantes y los especialistas del sector petrolero difundieron sobre la crisis del Delta del Níger tuvo un papel importante en la criminalización de la protesta –a través de la utilización de términos como terrorismo, fracaso estatal y otros para describir la creciente ingobernabilidad de la región–. Como veremos más adelante, en la lucha por definir la protesta “lícita”, los mecanismos de consentimiento empleados por las empresas petroleras transnacionales son también significativos. Estos mecanismos han reforzado la estigmatización de la protesta no violenta en el Delta –y de hecho en Canadá– no sólo en el exterior e internacionalmente, sino también en las mentes de aquellos más sometidos a los estragos de la extracción petrolera. En efecto, desde 2003 al presente, muchos habitantes de la región ribereña del Delta se referían a cualquier toma o cierre de instalaciones como actos de “violencia”, una visión promovida por la industria en su énfasis por evitar paros laborales y por ilegalizar las protestas públicas.⁴ En los sitios de extracción canadienses, el recurso a los bloqueos fue considerado obstruccionista e ilegal, habiendo sido los líderes de las Primeras Naciones en Ontario incluso encarcelados por bloquear la expansión en los últimos dos años (Kuyek, 2008). En última instancia, si una táctica clave de los movimientos de resistencia no violenta –como los bloqueos– se vuelve equivalente a protestas “violentas”, quedan pocas opciones para la protesta de los afectados por los impactos industriales: no sorprende entonces que el resultado sea una radicalización de la protesta y resistencia.

Con este esbozo de la economía política de la estructura normativa que rodea la participación multinacional al sur de Nigeria y en Alberta del Norte, el artículo concibe al MEG y las CRI como formas de gobernanza, específicas para cada región y financiadas por la industria, que buscan el consentimiento formal, “legal”, para las actividades extractivas. El trabajo plantea que las variaciones entre los dos modelos fueron configuradas claramente por las identidades territoriales específicas y la resistencia social (incluidas las demandas jurídicas) en contra del Estado y la industria, y por la necesidad de ampliar la responsabilidad corporativa en cada región. El resultado es de doble filo: si bien el MEG y las CRI pueden permitir nuevos canales para la voz y protesta de las comunidades frente la industria, ellos pueden servir también como medios “legales” de marginalización y criminalización de las estrategias de bloqueos que pudieran ser importantes para el éxito de sus demandas ante la industria, reemplazándolas más bien con el “diálogo” (Nader y Grande, 2002; entrevista a Lennarson, 2008).

 

Los modelos

La formalización de los modelos MEG y CRI se dio en aproximadamente el mismo período de tiempo, a continuación de los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 y en el contexto de precios del petróleo en ascenso. En Alberta, las Corporaciones de Relaciones Industriales del Consejo de Indígenas Atabasca (CIA) quedaron institucionalizadas al amparo del Acuerdo Central de Todas las Partes (ACTP) negociado a lo largo de 2002 (ACTP, 2003, Erskine, 2003).⁵ Las Primeras Naciones que integran el cia, con varias empresas petroleras y mineras, agencias gubernamentales federales y provinciales, así como algunas empresas madereras operando en la región, firmaron formalmente el acuerdo a comienzos de 2003. El ACTP fue en gran medida el resultado de las crecientes presiones por cumplir una “obligación de consultar” legalmente vinculante que las cortes canadienses determinaron que surge del capítulo 35 del Acta de Constitución de 1982 (Treacy, Campbell y Dickson, 2007).⁶ Informada por un creciente número de precedentes legales canadienses, esta “obligación” se entiende actualmente como la obligación del Estado (de la “Corona”, en el contexto canadiense) –con frecuencia delegada a la empresa que desea obtener la aprobación de las entidades de regulación correspondientes para determinado desarrollo– de consultar con los grupos indígenas respecto a actividades que afectarán sus derechos constitucionalmente protegidos: en el mejor de los casos, el acuerdo ofrece en efecto un reconocimiento formal de la significación del “conocimiento ecológico tradicional” (al que se hace referencia como CET). En el peor de los casos, el ACTP puede concebirse como un ejercicio puramente formal, y finalmente vacío, por parte de la industria en la “obligación de consultar”: la consulta obligatoria, sin consentimiento o beneficio tangible de la comunidad, es suficiente para cumplir los requisitos formales (Natcher, 2001; O’Faircheallaigh, 2007; Castree, 2004).

Se puede sostener que el modelo CRI facilita un proceso consultivo en el que es improbable una modificación significativa de los planes industriales, excepto en el caso de que una Primera Nación compre acciones (buy-in to) en la economía petrolera de la región. En otras palabras, el “derecho a decir no” a la explotación (Kuyek, 2008; Podur, 2008) es difícilmente alcanzable a través de las CRI, si bien su estructura de cogestión con el Consejo puede facilitar la posibilidad de que los habitantes presenten demandas más radicales. Tal como lo expresó el integrante de una comunidad a un operador en las Arenas Bituminosas, en una reunión de 2008 facilitada por la CRI:

“… sabemos lo que ha ocurrido a los pueblos indígenas a consecuencia de la industria petrolera a nivel mundial… No aprobaré aquello, no permitiré que eso me ocurra a mí, a mis hijos, a mis nietos. Tengo dos manos: una mano puede firmar un Memorando de Entendimiento en una hoja de papel, la segunda puede hacer señas a otras 1000 personas que detrás de mí están diciendo: no permitiremos que esto ocurra aquí, no les daremos esas tierras…”

 

Operaciones en las Arenas Bituminosas, el Acuerdo Central de Todas las Partes y el Consejo de Indígenas Atabasca

El Consejo de Indígenas Atabasca (CIA) en el Municipio de Wood Buffalo fue fundado en 1988. Integrado por la Primera Nación Chipewyan Praire Dene, Fort McMurray 468, las Primeras Naciones Mikiskew Cree, Athabasca Chipewyan y Fort McKay, la misión del CIA consiste en “proveer servicios de programas de asesoramiento y determinadas estrategias para ayudar a las Primeras Naciones integrantes y a sus miembros en el fortalecimiento de sus capacidades y la protección a los derechos de los Aborígenes y sus Tratados, y a sus territorios tradicionales”.⁷ Fort McKay, como Primera Nación del CIA que tiene la cercanía mayor a los sitios de Syncrude y Suncor que operan desde mucho antes, sirve como ejemplo tanto por ser la más grande como la citada con mayor frecuencia entre los miembros del CIA afectados (y, se infiere, “empoderados”) en las Arenas Bituminosas (McKillop, 2002). La posición anómala de Fort McKay en comparación con los otros cuatro grupos del CIA es frecuentemente aludida en las discusiones y su Corporación de Relaciones Industriales fue establecida mucho antes que el ACTP, en los noventas. Los acuerdos de contratos de sociedad suscritos por Fort McKay configuran su mayor “capacidad” institucional (para usar los términos comerciales y del desarrollo) para las negociaciones entre industria y Estado. Sin embargo, la proximidad física y el haber estado insertada por décadas junto a los impactos socio-ecológicos de la explotación de las arenas bituminosas, podrían haber configurado también una posición de negociación históricamente “más débil”. En otras palabras, el establecimiento de relaciones formales entre Fort McKay y la industria petrolera ocurrió justo antes de la creciente importancia de las demandas por los derechos indígenas y los movimientos de soberanía a nivel global y nacional. Sus nexos más fuertes con el desarrollo industrial actualmente involucran muy estrechamente a Fort McKay en la subida y caída de las utilidades de la industria, aún si su propio rol en la planificación y toma de decisiones regionales más amplias ha sido fortalecido por estos vínculos.

Por el lado de la industria, entre los primeros signatarios del ACTP estaban: Alberta-Pacific Forest Industries Inc., Albian Sands Energy Inc. (ahora Shell), Shell, ATCO Group of Companies, Canadian Natural Resources Limited, Conoco Phillips Resources Corp., Deer Creek Energy Ltd. Enbridge, EnCana ExxonMobil Canada, Japan Canada Oil Sands, Nexen Petroleum, OPTI, Petro-Canada, así como los antiguos operadores Suncor y Syncrude. Por parte de los signatarios gubernamentales estaban el Municipio de Wood Buffalo, la Provincia de Alberta y el Gobierno de Canadá bajo el INAC.

Después de la firma, un área de prioridad clave para el ACTP era la búsqueda de “empleo permanente” para los integrantes del CIA. De modo implícito o explícito, se dio prioridad al empleo “formal” en el desarrollo industrial de la región a través de la adjudicación de contratos y la capacitación técnica por parte de la industria petrolera o sus socios.⁸ Un representante corporativo explicó la relevancia de esto para las relaciones entre la industria y las comunidades. Al describir la estrategia empresarial adoptada por su empresa, él explicaba:

“Nuestra intervención es más intensiva en tiempo, a fin de incrementar el número de empleados indígenas que tenemos, hemos tenido que intervenir durante todo ese período de 15 años para ayudar a los niños de la escuela de convenio (mentor school) a que comprendan la importancia de permanecer en la escuela y para darles alguna visión de qué es lo necesitan aprender (have), para poder acceder a oportunidades de empleo; no se trata de intervenir a nivel pre-universitario con programas de capacitación, se trata de incidir directamente en la primera etapa educativa, de modo que ellos tengan modelos de roles y ayudas (como los métodos de aprendizaje en torno a la lectura), ellos necesitan apoyo a lo largo de todo el proceso educativo…porque ustedes ni siquiera tienen niños que se quedan en la escuela…”⁹

Está claro que estas afirmaciones asumen que la sostenibilidad requiere del desarrollo/crecimiento industrial, un principio central del “acomodo” (compromise) que caracteriza al ambientalismo liberal formal del pasado cuarto de siglo (Bernstein, 2001). Tal como se lo explicita en la visión formulada al comienzo del ACTP:

“Este Acuerdo Central asegura relaciones mutuamente beneficiosas a largo plazo entre todas las Partes, en calidad de iguales con derechos reconocidos. Apoya los objetivos de crecimiento económico de las Partes y la sostenibilidad de las Primeras Naciones que integran el Consejo de Indígenas Atabasca tal como se los define en la Declaración de Misión del CIA (ver Programa A – Declaración de Misión). Este Acuerdo Central incrementa las oportunidades de que todas las Partes maximicen los beneficios del desarrollo industrial responsable y controlen los impactos del mismo” (ACTP, 2003).

Para este artículo, la estipulación clave del acuerdo era aquella que creaba las “Corporaciones de Relaciones Industriales” dependiente de cada Consejo de Grupo con un financiamiento de $230,000 establecido como base para cada CRI en 2003. Lo destacable aquí es la prominencia de las redes de producción de conocimiento corporativo, de nivel regional o global, en la configuración del modelo de práctica social de la industria. En efecto, según informantes clave, entre los arquitectos importantes del modelo CRI se encontraba un consultor de la industria petrolera con base en Calgary dedicado a llevar adelante procesos aie (Agencia de Información Energética). Este mismo consultor supervisó los componentes de Conocimiento Ecológico Tradicional en las evaluaciones de impacto ambiental de la industria, así como propuso infraestructura industrial de envergadura para la región, lo que implicaba la construcción de nuevos pueblos y la alteración del cauce del río en el Delta del Atabasca.

Las CRIs tienen una constitución como corporaciones no lucrativas con Directorios integrados por el Presidente del Consejo y al menos un Consejero. Estas CRIs informan a un Comité de Gerencia, conformado por los directores de las CRIs y los Oficiales Ejecutivos Corporativos (CEOs, por sus siglas en inglés) del Consejo de Indígenas, de la Oficina de Relaciones Industria-Comunidades y del Gobierno. A su vez, éste es supervisado por un Comité Ejecutivo que se reúne trimestralmente para aprobar los planes de negocios. Conformado en base a jefaturas, aquí los representantes son los Jefes de los Cinco Grupos, los Vicepresidentes de la industria y los directores de alto nivel de los ministerios gubernamentales. Algo importante de subrayar, en el contexto de un análisis de la CRI paralelo (alongside) al MEG en Nigeria, los presupuestos se aprueban al nivel del Consejo de Indígenas Atabasca, evitando idealmente la dinámica fragmentaria y competitiva característica de las actividades de la industria petrolera en contextos agrarios (y a menudo post/neo coloniales). Pero esta estructura también configura una especie de “responsabilidad mutua” entre las Primeras Naciones y las empresas, creando presión para las negociaciones industriales regionales y el acatamiento por parte de las “partes interesadas” (stakeholders) indígenas. Como veremos, estas presiones tienen alguna resonancia con el MEG en el contexto nigeriano. En ambos, determinadas decisiones respecto a estipulaciones y asignaciones presupuestarias son tomadas por un diverso grupo de comunidades, las cuales transfieren el conflicto por presupuestos limitados a las mismas poblaciones afectadas.

En la práctica las Corporaciones de Relaciones Industriales (una por cada una de las Primeras Naciones signatarias) organizadas al amparo del ACTP sirven como un brazo consultor para cada Grupo cuya responsabilidad es revisar las propuestas de la industria. A continuación se establecen sociedades con las empresas (corporations) en base a un análisis caso por caso, creando el status de “detentadora de intereses” (stakeholder) de una importancia central para aquello a lo que la industria petrolera se refiere como “participación accionaria apalancada” (leveraged buy-in) (Lapin, 2000). Tal como se describe en los Estándares de la Consulta del ACTP:

“En apoyo a los principios y mandato de los Estándares de la Consulta, el proceso de consulta debe ser significativo y efectivo tanto para la Primera Nación como para la Corporación. El Proceso Consultivo debe tomar en cuenta cómo hace cada parte la consulta, períodos de tiempo requeridos para la misma y etapas en los procesos de toma de decisiones para la Primera Nación y la corporación” (Estándares de la Consulta, parte B de la ACTP, pág 2).

Al mismo tiempo, sin embargo, la industria determina de modo colectivo su estrategia de “línea de fondo” (bottom line) respecto a las demandas comunitarias. Por ejemplo, ambos, el ACTP y algunas redes de la industria claves en las Arenas Bituminosas (principalmente el GTIR o Grupo de Trabajo para Infraestructura Regional, AKA Grupo de Desarrollo Arenas Petroleras) pretenden crear un “frente común” corporativo con relación a las negociaciones de las Primeras Naciones, de manera de evitar “crear un precedente” con las comunidades indígenas que otras empresas contratistas estarían luego presionadas a satisfacer (entrevista de 2008 a Representante de la Industria).

Según varios informantes clave, los desafíos principales que enfrentan las CRIs incluyen el acelerado ritmo de desarrollo en la región, un contexto que se está modificando algo en vista del colapso del precio del petróleo.¹⁰ Esto requiere que las CRIs lleven a cabo evaluaciones de numerosos planes por encima de la capacidad de su personal (lo que fue mencionado por algunos informantes como parte de la estrategia de la industria). En efecto, en los informes de la industria se hace referencia a la “incapacidad” de las CRIs para responder a los períodos de tiempo (timelines) de la industria (un término utilizado explícitamente en el ACTP). Como lo explicaba un entrevistado: “si una llamada no es devuelta o no se da respuesta a los materiales deslizados por debajo de la puerta, es esto lo que se ofrece como evidencia en los envíos de consulta presentados ante la aie por la empresa, pero no respondidas por parte de la CRI.¹¹

En relación al financiamiento a las CRIs, el ACTP afirma en el capítulo de “capital apropiado e inversiones productivas”:

“Nota: El acuerdo financiero no debería considerarse una contribución o “financiamiento” corporativo por cuanto es un arreglo entre Partes iguales donde ambas están invirtiendo en el proceso de consulta para obtener beneficios conjuntos.”

La referencia a beneficios conjuntos sugiere que de lo que se trata son los beneficios conjuntos del desarrollo y deja la interrogante (begs the question) respecto a la capacidad para rechazar proyectos (Kuyek, 2008), una evidente área de conflicto como la encarnada en la coalición de Jefes conformada en 2008 (Tratado 7 y 8 y otros “detentadores de intereses” (stakeholders) en Alberta) opuesta a cualquier otra aprobación gubernamental de desarrollo en las Arenas Bituminosas.

La creciente protesta social en Alberta refleja también una mayor atención pública al proceso aie desde 2003 y, particularmente, en los últimos dos años. Entre los temas que recibieron una significativa atención estaba la impunidad socio-ecológica y ambiental en casos como el despido del Dr. O’Connor –el médico que alertó a la comunidad de Fort Chipewyan respecto a los elevados niveles de un cáncer del conducto biliar poco frecuente– así como el “escándalo de los patos” en 2008, en el que cientos de pájaros (probablemente la punta del iceberg) fueron encontrados muertos en una charca de escorias de la industria petrolera–. Entre tanto, la industria busca una mayor certidumbre¹² para las inversiones (developmental), como lo describe un entrevistado, la que entre otros puntos busca un enfoque de “colaboración” entre las industrias “para evitar que una empresa (cualquiera) fije un precedente poco realista en la comunidad”. De modo similar, la industria percibe a los Consejos de Grupo como potencialmente hostiles y/o “insuficientemente representativos”. Como lo dijo un representante de la industria en una entrevista de 2008: “Se supone que la CRI representa a todos (en la comunidad) no únicamente al Consejo de Grupo”.¹³ Es así que la industria promueve reuniones específicas con jóvenes y gente mayor, las que en un caso observado por el autor tenían la intención de romper la posición de consenso del Consejo sobre un determinado proyecto de la industria. Esta estrategia es central para un modelo de acuerdo propuesto por la industria en 2009 que reemplace al ACTP, denominado “Consulta y Acuerdo de Beneficios Regionales” o CABR. La propuesta del modelo CABR, que se discute entre los representantes de la industria al menos desde 2006¹⁴, presenta ciertos rasgos comunes con el MEG en el Delta del Níger.

 

El MEG, las transnacionales y los Comités de Desarrollo de todo el campo petrolero

En el caso del modelo MEG, las subsidiarias de Chevron y Shell (SPDC – Shell Petroleum Development Corporation of Nigeria) junto a otros grandes operadores transnacionales, han lanzado una iniciativa para establecer una negociación corporativa y estructuras de gobernanza con alcance a todo el campo petrolero. En tanto me “global”, la iniciativa busca desplazar a los acuerdos previos comunidad-por-comunidad con el “anfitrión”, criticados por promover resentimientos entre comunidades y violencia territorial pagando beneficios desiguales a comunidades próximas declarando a algunas de ellas “propietarias” de determinadas bocas de pozo e instalaciones”, y no así a otras (Zalik, 2004). El MEG evita también la posibilidad de una “acción colectiva” entre las comunidades afectadas, haciendo de la implementación de algunos beneficios de desarrollo social (por ej. edificaciones escolares y centros de salud, proyectos de microcrédito) legalmente dependientes de la preservación de un ambiente seguro para las operaciones en todas las comunidades. El proceso del MEG se superpone y desplaza en parte a las estructuras de gobernanza local, sean éstas capitanías o consejos de desarrollo comunitario, con mecanismos administrativos y de toma de decisiones iniciados y promovidos por la industria petrolera.

El surgimiento del MEG es una continuación después de varias transiciones desde la Asistencia a Comunidades (AC) pasando por el Desarrollo de Comunidades (DC) hasta el Desarrollo Comunitario Sostenible (DCS) promovido por Shell y otras empresas operadoras en el Delta del Níger desde 2001. El MEG refleja también una atención más explícita a la relación entre “seguridad” industrial y los posibles conflictos por pagos de compensación. Cuando el MEG se encontraba en período de desarrollo, Shell empezó a implementar una política de no compensación por daños de derrames en casos de sabotaje. Esto es problemático a varios niveles. Tanto por casos comprobados en que el sabotaje fue de hecho fingido por la industria, como además –y de hecho más importante para este trabajo– porque actúa como una forma de “castigo colectivo” en el que todos los habitantes son considerados culpables de las transgresiones de unos cuantos. Las tensiones entre esta dinámica y el legado de gobierno indirecto son por lo visto parecidas (similarly apparent) en las CRI. El MEG busca de modo parecido aquella “seguridad” que la industria en Alberta está ahora promoviendo a través del proceso CABR. Esto lleva el tratamiento “global” de los “detentadores de intereses colectivos” (stakeholders) a un nivel formal al crear requisitos vinculantes para las comunidades signatarias de permitir y facilitar la continuidad de las operaciones (los cuales ilegalizan las protestas de los habitantes locales cuando están descontentos). Si una signataria del lado de los que “reciben” (comunidades afectadas) rompe los términos de un MEG que exigen se provea de un ambiente de operaciones seguro y sin obstrucciones al proyecto industrial, en cierto sentido la corporación no está formalmente obligada con ninguna de las otras signatarias “no transgresoras”.¹⁵

En 2006, el “Memorando de Entendimiento Global” que fuera implementado por algunos operadores, consistía en un conjunto de comités y etapas de implementación algo difusas, en los que representantes de varios niveles de gobierno y burócratas estatales se sentaron junto a representantes de las comunidades y personal de operaciones y asuntos públicos de la industria petrolera. El proceso fue facilitado por ongs mediadoras, pero la corporación estableció por anticipado la secuencia del proceso. En el caso tanto de Chevron como de SPDC, el MEG pretende (o pretendió) abarcar finalmente a todas sus áreas de operaciones, reemplazando los acuerdos previos comunidad-por-comunidad.

En su estructura, el proceso MEG emplea un sistema de incentivos parecido al sistema de “hitos” empleado en los modelos Desarrollo de Comunidades y Desarrollo Comunitario Sostenible que Shell Nigeria utilizaba anteriormente. Bajo este sistema por “hitos”, el financiamiento de las etapas de implementación futuras no procede hasta que los representantes “comunitarios” demuestren que las etapas previas fueron concluidas. En último término, y de modo parecido a la propuesta CABR, la idea es que en el caso del MEG, los nuevos “Comités de Monitoreo (advisory) del Proyecto” (a cuyos integrantes la empresa les paga un estipendio por sesión (sitting allowance) con alcance en todo el campo petrolero (oil-field wide) terminen recibiendo su propio presupuesto de funcionamiento. Pero para que esto pueda ocurrir, los integrantes deben llegar a acuerdos dentro de la comunidad y entre comunidades respecto a los “beneficios” esperados –infraestructura, empleos, etc.– que se asocian a un determinado proyecto de más largo plazo no muy diferente de las CRIs. En base a este proceso, se debe llegar a acuerdos vinculantes de aproximadamente 5 años con la empresa. Estos acuerdos establecen un conjunto de beneficios de desarrollo social comprometidos a las comunidades, pero la posibilidad de que estos beneficios sean concluidos depende de que las comunidades aseguren un ambiente “sin conflictos” para las operaciones. En algunos casos, el MEG considera el terminado de los proyectos llamados “heredados” en el Delta del Níger que tienen ya muchos años sin concluirse (más conocidos como proyectos abandonados, como lo dijo un colega), aunque ciertos informantes indican que la responsabilidad de implementar los mismos debe ser asumida por los gobiernos centrales.

 

El MEG y sus precursores

En una experiencia anterior, unos comités de negociación por cada campo petrolero (oil field Wide) habían llevado a la acción colectiva de comunidades unidas dentro de un proyecto de producción o campo petrolero, como por ejemplo la Planta de Gas Soku en la frontera de los Estados de Ríos y Bayelsa.¹⁶ Es justamente esta posibilidad de una parecida acción colectiva que el nuevo proceso MEG prohíbe explícitamente. A continuación, las citas extractadas de un MEG de 2006 demuestran cómo se logra esto. En particular, una revisión de estos documentos indica que los términos vinculantes son aplicados de modo muy diferente a la empresa y las comunidades. Esto se demuestra en las cursivas que se muestran a continuación.

Una selección de las obligaciones (de la Empresa) dice lo siguiente:

“La empresa acuerda realizar sus mejores esfuerzos¹⁷ para asegurar que sus Contratistas adjudiquen a contratistas de la comunidad subcontratos apropiados que correspondan a sus capacidades y guarden conformidad con los procedimientos de contratación (de la Empresa) y las metas de Desarrollo establecidos por Nigeria y a nivel Local…”

“Para que los contratos sean adjudicados (por la Empresa) directamente (en las Regiones Afectadas, la Empresa) acuerda realizar sus mejores esfuerzos para asegurar la participación comunitaria en su proceso de contratación utilizando las directrices (de la Empresa) y sujeta a las estipulaciones siguientes (las que hacen referencia a las directrices internas de la Empresa)”.

“La Empresa acuerda realizar sus mejores esfuerzos para asegurar que los contratistas que realizan trabajos (para la Empresa) en (las Regiones Afectadas) contratarán los trabajadores (de las Regiones Afectadas) que se requieran, siempre que cumplan los requisitos de pre-empleo de (la Empresa o) el Contratista”.

(texto en negrilla del autor).

 

En cambio, una selección de Obligaciones de las Comunidades/Clanes afectados dice:

“Los (clanes/regiones) afectados” y sus representantes asegurarán que las actividades, incluidas aquellas realizadas por los contratistas (de la empresa), estén libres de cualquier forma de hostigamiento e interrupciones por parte de los (clanes) afectados durante todo el período de actividades.

Los (clanes) afectados acuerdan colaborar activamente con la policía y otras agencias encargadas del cumplimiento de la ley en el manejo y seguimiento de asuntos que podrían ocasionar disturbios públicos o impedir las posibilidades de operar (de la empresa o sus contratistas).

No se solicitará ningún otro beneficio de la empresa o sus contratistas”.

 

Y a continuación algunos otros ejemplos del lenguaje variable empleado en un cuadro que muestra los compromisos de la Empresa en comparación con los de las Comunidades Afectadas:

“(La Empresa) arrancará en el lugar un proceso para asegurar el cumplimiento de los estándares ambientales en colaboración con las comunidades y las agencias de regulación correspondientes.

Las regiones Afectadas: proveerán a (la Empresa) y sus contratistas en todo momento de una atmósfera apropiada para sus operaciones y darán los pasos necesarios para anticipar y evitar interrupciones a las actividades (de la Empresa)”.

El acuerdo procede luego a especificar determinados compromisos de infraestructura (aunque sin especificar tiempos) que serían entregados por la Empresa, así como un calendario de cuatro pagos anuales al comité de implementación (o cap) del MEG de la región, y montos específicos a ser ofrecidos como pagos por Homenajes y Cortesías, etc., en ocasión de visitas oficiales. Sobre este punto, debería mencionarse que entrevistas a informantes clave en 2007 indicaron que a pesar de que este MEG había sido firmado, los fondos todavía no habían sido desembolsados por la corporación,¹⁸ señalando los mismos problemas que afligieron a anteriores rondas de negociaciones entre corporación y comunidades.

Adicionalmente, se garantiza un salario de 2000 nayra diarios a los trabajadores no calificados de la región.

Y del último capítulo sobre “Penalidades por Incumplimiento del MEG”:

“Todos los beneficios, incluidos los proyectos y programas de dcs, están condicionados a la no interrupción de las operaciones que puedan corresponder a las comunidades beneficiarias y todas las partes están de acuerdo que el financiamiento para estos proyectos y programas serán suspendidos si existiera cualquier ruptura de las operaciones de (la Empresa) y/o sus contratistas durante el período del MEG…

Cualquier incumplimiento de este MEG por parte de (la Empresa) particularmente por retraso en el desembolso de fondos (tomando en cuenta el financiamiento del Socio de Riesgo Compartido por más de 6 meses), merecerá una penalidad que es equivalente a un proyecto de generación de ingresos hasta la suma de N5 (Nota: sólo puedo presuponer que se trata de un error tipográfico y que debiera leerse N5000 o 50,000).

(Las Regiones Afectadas) acuerdan expresamente que el incumplimiento o percepción de incumplimiento del MEG por parte de (la Empresa o) su Contratista no será motivo para la ruptura de las operaciones de (la Empresa o) el Contratista sino que utilizarán el procedimiento de manejo de quejas para defender su interés correspondiente en este punto”.

Y por tanto, para subrayar el contenido de esta última cláusula, la protesta “no violenta” se vuelve efectivamente ilegal. Al mismo tiempo, el embrollado y altamente explosivo asunto de distribuir fondos compensatorios de la industria a una serie de detentadores de intereses es transferido a los mismos afectados. En el proceso, los representantes comunitarios en varios comités consultivos y de implementación se vuelven sujetos a descargo (accountable) en el caso de disputas. En consecuencia, los asuntos problemáticos distributivos son transferidos a “directorios de grupo” (cluster boards) para que las comunidades negocien internamente. Como se explica en la documentación del MEG correspondiente a Shell Nigeria:

El Directorio de Desarrollo del Grupo (cluster) en representación de las comunidades determinará las fórmulas de distribución basadas en los entendimientos locales existentes, con apoyo del gobierno y la SPDC.

Las protestas sociales y demandas judiciales que continúan a nivel local y global han configurado la adopción del modelo de Memorando de Entendimiento Global en Nigeria. Hasta la fecha empero, el modelo refleja un similar enfoque de negociación corporación-comunidades de arriba hacia abajo, en el que el pago de salarios se lo hace directamente de las arcas industriales y el lenguaje empleado en el Memorando está sesgado legalmente del lado de la corporación. Sobre este punto, la crítica de las estructuras apoyadas por las empresas (privately endorsed), como el MEG o las Corporaciones de Relaciones Industriales, puede cuestionar que ellas representan únicamente un “permiso social de operación” para la industria, sin contribución social o negociaciones significativas.

 

Conclusión

Este trabajo analizó dos ejemplos de intervenciones industriales que actúan como una criminalización discursiva y práctica de las protestas y demandas populares en dos campos petroleros geográficamente distantes.¹⁹ Los ejemplos tienen implicaciones para la naturaleza multi-escala del proceso de regulación, incluido el rol de la gobernanza parcialmente privatizada en la configuración de vías para las demandas públicas ante la industria. En conjunto, ellos sugieren de qué manera las estrategias empresariales para lograr el consentimiento “local” se informan unas a otras entre regiones a través de redes industriales, aún si ellas surgen de historias ambientales, luchas socio-políticas y posiciones contemporáneas divergentes, en la economía política global del petróleo. En efecto, los procesos de producción del sector de petróleo y gas han sido “transnacionalizados” desde un inicio (Yergin, 1990; Vitalis, 2002). En el contexto de un sector internacionalmente conectado, los trabajadores o consultores o ejecutivos industriales petroleros crean la estrategia corporativa en las operaciones extractivas y en los procedimientos para las relaciones con las comunidades. De modo similar, la resistencia popular al capitalismo extractivo se globaliza cada vez más, con alianzas que se extienden entre regiones en forma de redes de la sociedad civil (Oilwatch).

El análisis sugiere que la reconfiguración de las relaciones corporativas-sociales, por la vía de modelos de negociación de la industria petrolera, implica modificar la concepción de los intereses “público-privados” y la identificación territorial para reflejar la verdadera delineación de un determinado campo petrolero industrial o proyecto corporativo. De hecho, los “grupos” (clusters) y “comités de asesoramiento del proyecto” creados a través del proceso MEG en Nigeria cambian la forma en que la población ha planteado sus derechos a la base de recursos naturales. Si bien en la práctica el discurso del MEG pretende que sus “comunidades están unidas ya sea sobre una base histórica (clan) o de gobierno local como fuera aprobado por el gobierno estatal relevante”, informantes clave de la sociedad civil señalaron que en varios casos sólo un puñado de “comunidades anfitrionas”, de unas 15 o más pertenecientes a un clan determinado, fueron efectivamente incluidas en la estructura de comité en que se basa el MEG.²⁰ El modelo de detentadores de intereses de las CRI que funciona a través del Consejo de Indígenas Atabasca, aquí formalizado en acuerdos de empresa-a-Grupo (Band) sobre proyectos específicos, también busca un modelo de gobernanza para influenciar el modo en que las comunidades afectadas pueden hacer sus reclamos a la industria. Como se mencionó, las actuales propuestas para cambiar la estructura CRI en Alberta buscan avanzar el interés del gobierno y la industria en un ambiente de operaciones “no obstruccionista” y “seguro” en el que la acción judicial de las comunidades estaría prohibida.

Los contextos nigerianos y canadienses están claramente interconectados a través del espectro de consultores corporativos que configuran tanto la práctica social como la política de seguridad industrial de la industria petrolera, pero ellos también son globalmente constituidos a través de la preocupación de los medios por “proporcionar amenazas” a las fuentes de energía futuras. Al mismo tiempo, y expresando la focalización más amplia del movimiento de justicia ambiental, la distribución de daños está mediada espacialmente, soportando el peso de los impactos negativos sociales y de salud de un modo visible y cada vez más racializado y etnicizado en ambos lugares. En el Delta del Níger, la violencia que rodea a la industria petrolera se encuentra mercantilizada por la vía de una red de protección local (local protection racket), contribuyendo a una más profunda mercantilización del petróleo como un derivado financiero en bolsas de futuros.

 De modo global, un impulso importante de la reconfiguración de las relaciones sociales corporativas por la vía de los modelos CRI y MEG tiene que ver con la fusión de los intereses públicos y privados por la vía de la representación de la corporación, en el discurso de promoción, como “socialmente responsable”. Esto se ejemplifica en ambos lugares a través de la relación estratégica de socios entre la industria, las instituciones estatales y las organizaciones no gubernamentales. En efecto, la Shell Nigeria indica que el MEG es parte del esfuerzo por el “Desarrollo Comunitario Sostenible” y no algo diferente de aquel. Como surgiendo del respaldo globalizado de la industria petrolera al desarrollo sostenible promovido por las corporaciones, la buena corporación es representada, en los panfletos de asuntos públicos de la industria, como un actor central que reconfigura o responde a las normas socio-ambientales de cada región. A pesar de los serios impactos climáticos ocasionados por sus (these) prácticas, la industria busca construirse discursivamente a sí misma como una agencia que facilita el “desarrollo sostenible” en Alberta o el Delta del Níger. El desarrollo industrial de este tipo pretende enlazar las economías locales con la provisión directa de servicios a los contratistas de la industria petrolera, al mismo tiempo que compromete a los habitantes a mantener un contexto de operaciones sin “obstrucciones” en el que la protesta de hecho (physical) está restringida o prohibida.

 

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Notas

1        Aunque la tesis de MR tiende a descuidar asuntos estructurales, por ejemplo la propiedad y control de los medios de producción en el sector petrolero y minero, ayuda a explicar cómo la industria, y por tanto la producción interna, puede deteriorarse en vista de la dependencia de un único recurso de extracción de alto valor.

2        El reciente arreglo fuera de los estrados sobre el caso Saro Wiwa tiene implicaciones sobre la forma en que las preocupaciones de reputación de las corporaciones privadas motivan su enfoque para encarar disputas; en este caso, tal vez para evitar que se visibilice la complicidad de Shell con las dictaduras de Abacha en los 1990s (ver Rowell, 2009).

3        Estas dos regiones son de una significación estratégica particular para los operadores más importantes. El Informe Anual de 2007 de Royal Dutch Shell afirma: “A medida que el petróleo de fácil acceso se vuelva más escaso, los recursos no convencionales como las arenas bituminosas de Canadá se convertirán en fuentes energéticas cada vez más importantes. El cambio ayudará al negocio de las Arenas Bituminosas a integrar más el mejoramiento del betún con nuestras operaciones industriales en diferentes lugares de Norteamérica. En Nigeria, lo destacable fueron los resultados de nuestras operaciones submarinas y el terminado de un sexto tren de gas natural líquido (lng). Sin embargo, en la región del Delta en tierra firme, buena parte de nuestra producción permaneció cerrada otra vez debido a la situación de seguridad” (Shell, 2007: 7).

4        En el Foro de Mujeres Constructoras de la Paz de la SPDC del 2003 en Yenagoa, esta conexión se hizo explícita cuando las mujeres-como-madres fueron criticadas por descuidar su “deber” de alentar el buen comportamiento en sus hijos.

5        Debería advertirse, sin embargo, que ellas estaban informadas por historias más largas de configuración de tales procesos; en todos (through) el Fort McKay la CRI existía allí (in) desde los comienzos de los noventa y en el piloteo de estrategias al estilo de “toda la comunidad” en sitios como la Planta de Gas Soku en el Delta del Níger.

6        El capítulo 35 establece el reconocimiento y afirmación de los existentes derechos de tratado e indígenas de los pueblos aborígenes del Canadá.

7        La membresía en la región se estima en aproximadamente 5000. La completa Declaración de Misión del CIA como se la formula en el ACTP es como sigue: “Ampliar y promover el bienestar general de nuestro pueblo proporcionando programas, servicios y oportunidades; alentar el crecimiento, prosperidad y desarrollo de las comunidades de las Primeras Naciones mediante el fortalecimiento de sus capacidades; preservar y proteger nuestros derechos y libertades incluidos en Tratados; promover y proteger la integridad de nuestra relación con la Madre Tierra, la tierra, agua, hielo, aire y recursos; promover y proteger nuestros orígenes, territorios, medio ambiente, cultura, costumbres, historia e idiomas como pueblos de Primeras Naciones; trabajar juntos en armonía y unidad, apoyándonos unos a otros política, social, económica y culturalmente; desarrollar relaciones significativas y productivas con nuestras partes interesadas” (ACTP 2003: Programa A).

8        Por ejemplo, NAIT ha ofrecido programas de capacitación en circulación a las Primeras Naciones.

9        Resumida a partir de entrevista telefónica realizada por Janet Fishlock.

10      Los recortes resultantes en la industria probablemente sólo profundizarán la falta general de mitigación ecológica en la región. Los críticos señalan que en un período de 41 años de desarrollo de las arenas bituminosas, sólo el 0.2% de las tierras dañadas han sido recuperadas.

11      El informe de sostenibilidad de Syncrude menciona haber realizado 263 “actividades de consulta” con miembros de las comunidades indígenas.

12      La literatura sobre riesgos es más destacable aquí. La falta de “certidumbre” que surge de (aprox. 500) demandas no resueltas por tierras indígenas, se menciona en la literatura corporativa como un factor que desalienta el desarrollo industrial y las inversiones. En Alberta, sin embargo, los representantes industriales indican que la incertidumbre por demandas de tierras no representan los mismos desafíos que en BC, debido a la existencia del número histórico de tratados que proveían, al menos a primera vista, la entrega de todos los derechos de tierras a cambio de derechos de tratado y reservas indígenas. En cambio, el asunto sobre la mesa y “siempre controvertido” se refiere a la distribución de recursos para el desarrollo (J. Fishlock, entrevista con rep. Industria)

13      Entrevista con la autora en 2008. Un representante de la industria afirmó que cuando se trataba de las Comunidades Metis de las proximidades, ellos deseaban tratar con todas juntas de manera de no alentar la división.

14      Dadas las recientes disputas respecto a la autonomía de las CRI frente a las presiones de la industria, este modelo tiene pocas probabilidades de implementarse.

15      En el caso del modelo Chevron en el Estado del Delta, una nueva entidad de comunidades “fundadoras” (community foundations) debe establecerse a través del MEG, la cual también debe buscar fondos de fuentes no gubernamentales y multilaterales entre ellas el Banco Mundial y cooperantes privados. Esto pretende, explicó un representante corporativo, encarar el hecho de que la industria no puede pagar para todas las necesidades de desarrollo de la región. Estas entidades tipo-fundadoras funcionarán de modo paralelo a las instituciones ligadas al gobierno, pero en su organización inicial están directamente vinculadas a proyectos en campos petroleros determinados, con representantes-participantes remunerados directamente por su tiempo vía estipendios por sesión provenientes de la corporación.

16      Una región en que la autora dirigió investigaciones fue testigo de un ultimátum publicado colectivamente por las Asociaciones de Jóvenes de tres comunidades, relacionado con el hecho de que había infraestructura básica –comprometida vía mediación inter-comunitaria– todavía por concluirse. En la petición de seis puntos, los grupos afirmaron que se pagase una suma global de N15 millones (US$ 115,000) a cada una de las tres asociaciones juveniles para prevenir un inminente litigio entre la empresa petrolera y las comunidades anfitrionas debido a la insensibilidad y descuido del gigante petrolero (Mike Oduniyi en Lagos, 2005).

17      Debe advertirse que “mejores esfuerzos” puede considerarse un nivel de obligación bastante elevado en la terminología jurídica; de cualquier modo, la diferencia con las demandas que se plantean a las comunidades es considerable.

18      La SPDC afirma, por ejemplo, que los aspectos clave de los MEG incluyen “la participación de todas las comunidades relacionadas con la producción, activos y ductos (Concepto de Toda la Comunidad); aliento a los planes de desarrollo socio-económico basado en la gente a nivel de comunidades y grupos de comunidades; focalización alentada en Plan de Desarrollo de la Comunidad y Empoderamiento Económico y Estrategia de Desarrollo Locales (EEEDL) como base de los proyectos”.

19      En otro lugar, abordo estas cuestiones únicamente para el caso nigeriano, considerando el modo en que Legaloil.com y el Memorando de Entendimiento Global (MEG) sirven como formas de intervención industrial que influyen en los términos del debate sobre el futuro del Delta del Níger y, particularmente, en los términos de la “licencia social” de la industria. También considero la forma en que tales intervenciones son desafiadas por las lecturas que hacen los movimientos de resistencia contemporáneos, y las implicaciones de este proceso controvertido para el rol actual y futuro del Delta del Níger en la economía política global de los mercados petroleros. (Ver Ukiwo 2007 "From Pirates to Militants" African Affairs 106(425):587– 610 y Zalik, 2008 Labeling Oil, Reconstituting Governance: The Global Memorandum of Understanding, LegalOil.Com and the Contested Representation of Profiteering in the ‘Global Niger Delta’”. Reseñado en Obi, Rustad y Svard (en preparación) Violent Conflict in the Niger Delta y en Peterside y Zalik (2008).

20      Por ejemplo, el borrador del MEG 2006 en el área Gbarain Ekpetiama, que se extiende sobre el LGA del mismo nombre así como a partes del LGA Yenagoa, afirma que “cubre el espectro de actividades de SPDC dentro de Gbarain y Ekpetiama bajo el área impactada por el Proyecto Integrado de Petróleo y Gas Gbaran”.